内部参阅                                 总第168期

   城市评论                 21
 

 

       编者按：南京市栖霞区的城市基层社会治理久负盛名，进入中国特色社会主义新时代，全区继往开来、不断创新，进一步上升到新阶段、新水平，特别贵在敢为人先、勇于创新，经过一系列探索创造，将整个栖霞之治进一步推进到改革前沿、创新前锋。最近已经付梓并将发行的《善治一面旗》一书翔实纪写、总结、评介了栖霞之治的做法和经验。因本刊所属的江苏省城市发展研究院参与编著此书，所以在此刊介。因本刊容量所限，只能将书的案例部分割爱，只发主体部分（其余请看书著），且分3期刊完。期望省和地方领导、特别是城镇领导和相关部门予以关注重视，有关研究部门和本院同仁予以了解阅研。

善   治   一   面   旗

——走在新时代社会治理前列的栖霞之治

 
下  篇
                                                                  
目         录
第八章　优化流程的服务治理（2）
　　第一节　审批电子化，服务更高效 （2）
　　第二节　革新“放管服”，群众更满意（5）
　　第三节　强化信用约束，放得开也管得住（7）
第九章　激发活力的民主治理 （12）
　　第一节　加强协商民主，开拓网络民主治理新方式（12）
　　第二节　注重公众参与，有效激发社会活力 （14）
　　第三节　充分发挥社会组织调解矛盾、服务群众的作用 （15）
　　第四节　建设“时间银行”，探索志愿服务新模式（16）
第十章　改善民生的民需治理 （19）
　　第一节　注重民生改善，增进民众福祉（20）
　　第二节　深化医疗卫生体制改革，促进全民健康 （21）
　　第三节　以改革创新引领教育高质量发展，助推教育现代化 （23）
　　第四节　扩大服务供给，推进养老服务标准化普惠化 （24）
　　第五节　创“星级物业”，促和谐安居 （26）
展望　坚守初心、与时俱进，再创高质治理 （29）
后记 （31）
                                                                                         
 
 

 
       简政放权、放管结合、优化服务，是全面深化改革的重要内容，被社会各界视作全面深化改革的“先手棋”、转变政府职能的“当头炮”。栖霞区深入贯彻“放管服”精神，提出“受理权与审批权分离、行政检查权与行政处罚权分离、线上线下一体化监管、专业执法与社会共治相融合”的改革思路，积极推进商事登记制度改革，探索“不见面审批”的新模式，政府将服务窗口、服务机制借助互联网、物联网延伸到每个角落，申请人员不需要到政府服务窗口面对面即可办理完相关申请事务，激发了巨大的社会活力。
 

 
        “区街同权”改革是对区、街权力结构与运行模式的调整，随着改革的深化，这一权力结构的调整模式在栖霞区全面延伸和深化。改革最初是区市场监管局将所有影响审批效率的前台受理事务让渡给区街两级政务服务中心，仅保留远程后台审批和由分局负责的食品许可现场查验职能，由政府进行专项效能考核，较好地处理了事前许可与事中事后监管的职责统一问题，从而更好地探索了一种在不改变现有法律框架下的新的高效行政审批改革模式。2014年栖霞区在全省率先将登记窗口前移到区政务服务中心，在统一的全科窗口、并联审批和一体化管理机制下，实现“一窗多任务同时受理、内部流转、后台集中审批、一站办结、证照同领”，让群众感受到商事制度改革带来的便捷、高效。
      针对传统登记制度存在不支持异地审批、企业受理材料无法及时审批问题，栖霞区组织研发“电子档案审批系统”，承担起远程实时受理、审批、打照、发照任务，实现电子文档与纸质文档一致、与审批进程同步，真正实现“一窗受理”、现场查验、后台审批的流程化工作机制，形成了部门许可事项向一个科室集中、部门审批向政务大厅集中、区街审批事项向网上办理集中的新模式。当前无论公司、个体、食品登记等业务可在全区 10 个便民服务中心实现跨区域办理，彻底改变了只能在区政务中心办理登记业务的历史，实现了许可事项“联网联办、区街同权”目标。
       为彻底解决群众和企业办事多头跑、重复跑、跨地跑等问题，栖霞区围绕江苏政务服务“一张网”建设和“不推一扇门、不见一个人、办成所有事”的政务服务目标，在全国率先试点，成功办理出国内首份“不见面”审批的营业执照，从申请到审核再到出照，全程 20 分钟办结，跑出行政审批“栖霞速度”。栖霞区自主开发“不见面”审批系统，申领证照无须再到服务窗口面对面办理，只须通过电脑或手机登录系统，采用视频对话、人证核对、电子签名、手机验证等“不见面”方式，即可办结所有申请事项，还可选择快递送达完成最终证照取件，全面实现“审批不见面、网上面对面”。2017 年 6 月 8 日，中央全面深化改革领导小组办公室《改革情况交流》第 66 期，以“一次不跑，事情办好”为题，刊登了南京栖霞区探索建立“不见面”审批系统的成功实践。
        1. 身份即时认证，信用联合查验，申请环节更简。为最大程度方便群众、企业办事，避免政务服务大厅“巨量化”，栖霞区以“网上办、不见面”为目标，在个体、企业登记注册领域率先试点“不见面”审批改革，成功开发应用“市场主体不见面审批系统”，同时运用大数据技术同步开发“信用准入审批系统”，有效解决“不见面”审批中对申请人真实身份和真实意愿的即时查验。一是开展信用审查。利用省市法人、自然人信用信息数据库，对失信申请人进行限制；建立信用承诺数据库，对违反承诺的申请人进行联查追责，实施联合惩戒。二是开展人证验证。通过手机或电脑的摄像功能，对申请人实行远程人脸识别。三是开展人机验证。借助移动（电信、联通）等运营商对申请人进行实名验证。四是在线提交办理。在对申请人身份审核精准无误的基础上，申请人即可通过手机版 App 或网页版系统进行在线注册、登记。以个体工商户证照申领为例，申请人可直接在线填写、提交开业申请书，有疑问还可以查看网上申请须知，工作时间也可直接与审核人通过视频通话进行询问。申请书提交后申请人填写住所承诺书，进行电子签名即可完成所有申请事项。
        2. 制定清单标准，全程电子办理，办事成本更低。栖霞区通过权力清单标准化建设，区街两级共梳理出“公司登记、施工许可证发放、社保证明打印、市民卡挂失、二胎准生证办理”等 3132 项“不见面”政务服务事项清单向社会公布，其中网上审批服务事项 774 项，代办、陪办和上门办理服务事项 274 项。行政权力事项清单和办事指南全部标准化入库，群众、企业可通过网上办事大厅、“我的栖霞”官方微信等，进行在线咨询、下载查询、预审预约等服务，将过
       去审批的“章”变成现在服务的“键”，群众、企业办事效率显著提升。栖霞区“不见面”审批改革还致力于推进所有申报材料的目录化、标准化、电子化，开展在线填报、提交和审查，建立网上预审机制，及时推送预审结果，对需要补正的材料一次性告知。通过流程优化和创新，真正实现全流程网上规范高效办理，做到“不要求信息互通共享材料重复提交，不要求网上办理事项到现场办理”，大大降低了群众、企业的办事成本。
       3. 受理审批分离，证照立等可取，审批流程更精。“不见面”审批的成功实践还得益于栖霞区率先推行的受理权、审批权相分离的全科政务改革。一名“全科社工”就可承接进驻区街服务中心的所有业务，区政务服务中心每个全科窗口可受理服务超过 58 项，街道中心突破 103 项，窗口效能同比提高 120%，90%以上的办件时间得以节约。“不见面”审批按照“前台全科受理、后台同步审批、区街联网通办、证照立等可取”的改革目标，全面完成部门许可事项向一个科室集中，部门审批科室向政务大厅集中，区街审批事项向网上办理集中。以开办个体餐饮经营店为例，须同时取得营业执照和食品经营许可证，为最大化地缩短审批时限，推行“证照联办”审批模式，申请人在线填写申请书，前台政务服务窗口的“全科社工”和后台的审批人同步进行“一审一核”，只要申请要件符合标准规范，电子营业执照立即网上传送发放。同时，对食品经营许可要件实行告知承诺制，申请人签订承诺书即可出证，市场监管局审核人同步带着证照进行现场查验，对符合承诺要求的经营业主现场发放营业执照和食品经营许可证，有效实现证照办理全程“不见面”；对不符合承诺要求的经营业主，告知整改，待审批人下次现场查验符合申请要件后再同步发证。
        4. 批管同步衔接，数据整合共享，监管效率更高。栖霞区发挥“不见面”审批、政务服务、综合执法、网格化治理等信息系统集成优势，将每天新增的商事登记审批结果及时同步推送到区综合执法信息平台和法人信用库，9 个街道综合执法大队对已入库的 7.5 万家个体、企业逐一落实巡查任务，在规定时间内上门服务，告知政策、检查承诺、现场查看、责令整改，并将检查内容和处置信息反馈到区平台和信用库，便于查询、公布，为放管结合、权责同步夯实了基础，有效促进了事中事后监管。同时，运用大数据、云计算等信息技术，不断加强对“不见面”审批等政务服务数据信息的分析运用，建立数据信息分析系统，完善数据挖掘、分析机制，为提升和优化区域营商环境提供决策参考。同步做好与网格化信息指挥中心、12345 政务热线、96106 民生热线、“大走访”、“掌上云社区”的数据对接和信息共享，做到简易问题即查即办，违法违规问题一个工作日初步回复、三个工作日基本办结，形成线上线下服务互补、审批监管协同推进、信用评价相辅相成、社会公众参与监督的政务服务新模式，有效提升了精准化监管水平。
       5. 全程代办陪办，联网并联推送，配套服务更优。推行“不见面”审批就是践行“店小二”服务。栖霞区把企业上项目的过程变成政府内部为企业服务的过程，压缩审批流程、加快审批进程，做好企业的服务员，确保重点投资项目尽快开工建设。成立投资建设代办服务中心，并在区政务服务中心设立综合代办窗口；未来还将在网上设置代办申请入口，为投资者提供线上线下服务；街道、园区平台同步明确代办服务部门及人员，完善代办服务职责，全面建立起“分工协作、分级代办、上下联动、运作规范”的代办服务体系。
        6. “线上12小时，线下 24 小时”延时服务。政务服务窗口是群众与政府部门接触最频繁的地方，群众到窗口办事，最怕等一下、办不了、下次再来。为进一步方便群众办事，提升窗口服务水平，栖霞区政务办在成都、杭州等地开展错时服务的基础上，创新开展“线上 12 小时，线下24 小时”延时服务。自 2017 年7月15日起，区政务服务中心设置了4 个12 小时作制窗口，每周一至周六早 8 点到晚 8 点接待群众办事，值班人员轮班分时办理业务。同时，安排夜间值班人员利用“不见面审批（服务）”系统受理群众需求，让老百姓即便是在 12 小时之外，也可以通过“不见面审批（服务）”系统提交办件申请。具体做法包括三个方面：一是窗口实行“全科政务”服式模式，即办件当场办理，到达下班时间时，当即能够办结的，必须延时办理完毕。二是全体人员学习掌握并应用栖霞区“不见面审批（服务）”系统操作，夜间综合指挥中心值班人员负责受理、预审办事群众夜间提出的“不见面审批（服务）”相关业务。三是延时服务实行责任制，首办受理窗口工作人员为第一责任人，同时涉及多个窗口或多名工作人员的，由牵头受理窗口或工作人员协调相关窗口或工作人员提供延时服务，让群众真正感受到改革成效，确保事项规范化、服务便民化、流程最优化。
        栖霞的不见面审批让企业和群众办事犹如“网购”，实现了“一次不跑、事情办好”，其本质是“互联网 + 大数据 + 政府”的具体生动实践，不仅积极践行了习近平总书记提出的“要使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量”的要求，而且有效落实了国务院深化“放管服”改革优化营商环境的一系列部署，体现了新时代基层政府治理三个方面的创新：一是以改革提升政府治理和服务能力，主动“送政上门”。不见面审批打通部门壁垒，推动信息共享，实现审批事项“一网通办”，开启了从“群众跑腿”到互联网“信息跑路”的服务模式。二是以互联网技术倒逼政府治理进行流程再造，推动了政府职能转变。不见面审批建立了跨部门、跨组织、跨机构的治理结构，通过“联合”和“协同”方式，促进传统政府的结构重组，提升了政府效能，增强了政府公信力。三是以信用监管规范市场秩序，为新时代基层政府治理创新探索了一条新路。不见面审批通过视频对话、人证核对、电子签名、手机验证和比对省市法人自然人信用信息数据库，获取投资主体及相关人员的第一手真实资料和信息，以科技来把关，让信用成为市场通行证，提升了“管”的效能，推动了更大力度的“放”和更加优质的“服”。
 

第二节  革新“放管服”，群众更满意
 

       把该放的权力放到位，把该管的事项管到位，把该服务的服务到位，栖霞区在推进“放管服”改革中，针对审批程序繁、环节多、部门不衔接，执法频次多、层次多，多头执法，服务盲点多、手段旧、效率不高，办事多头跑、重复跑、跨地跑等问题，按照“权力让渡、力量整合”的思路，跳出条线抓改革，通过横向整合、纵向下移、大数据应用等方式，打出一套“放管服”链条上的组合拳，实现了对传统政府组织架构和治理模式的有效改革，初步建立起科学合理的“放管服”现代治理体系。
       1. “全科政务”构建扁平化轻型化政务服务架构。由于横向部门之间职能交叉重叠、多头管理，纵向机构设置上高度同构、上下重合，企业、群众办事要在多部门之间来回跑。栖霞区从转观念、建体系入手，推动工作模式从以部门职能为基、以管理方便为本，转向以项目办理为基、以方便申请人为本，把公众需要作为行政行为的出发点，推动政府职能向民需回归。通过全科改革，实现互联通办，能够破除部门之间条块分割的障碍，营造宜居宜商政务环境。
        “区街同权”改革到位以后，为了进一步提高办事效率，由以前各个职能部门各自受理、审批，改为由街道（包含社区服务中心）前台“全科社工”集中受理，后台同步集中审批。市民到政府部门办事，服务大厅很大、窗口也多，最怕的就是找不到相应的办事窗口。有的窗口队伍排成长龙，其他窗口的受理员却闲着没事。其根源在于目前行政管理体系中的条块分割，即服务大厅虽然把政府各职能部门的服务集中在了一起，但每个办事窗口仍然属于职能部门的条口管理，不能真正将服务下放基层，直接面对群众。为了解决服务大厅各个办事窗口“贫富不均”的问题，栖霞区为此将行政受理权和审批权分开，推出了优化服务的“全科政务服务”联网联办政策。
        “全科政务”就是把“一人一窗办一类事”的传统模式转向“进一扇门办所有事”的全科模式，形成“前台受理”与“后台审批”相分离。以前是“一窗办一事”，现在是到全科窗口能办所有部门的事。栖霞区不但将受理权和审批权分离，还将受理权下放，使“区街同权”，赋予辖区内街道便民服务中心更多受理权限，这既方便了居民就近办事，也破解了一些窗口因业务量大而成为“肠梗阻”的难题。一体化的前台窗口对应后台分类审批，能从根源上打破地域、部门、层级限制，破除政务服务本位化、条块化、碎片化弊病，推动政务服务向跨区域、跨层级、跨部门的综合化服务转变，在组织结构上保证“一条龙”“一站式”服务目标的实现，从而实现行政效能和便民服务效率的最大化。区政务中心“全科社工”负责受理 27 个局（部门）的所有业务。而在后台，27个局（部门）的“权力让渡”给现场审批队伍，简化了流程，加快了审批速度。市民只要往办事窗口跑一趟，回家就能坐等审批结果由快递小哥送到手中，实现了“数据多跑路、百姓少跑腿”的便民理念。
      通过向基层放权、向窗口授权、向社工赋权，确保权力放得下落得实，基层接得住接得好，监管跟得上管得好。“区街同权”使得不论哪个街道都可以完成受理，最后到区政务中心统一汇总、分解和审核。政务中心则应用“不见面审批（服务）”系统推行全科政务服务改革，从“一人一岗一事”转变为“一人多岗全科”，实现一个窗口、一台电脑、一名全科社工即可办理 50 多项公共服务，满足了群众对审批时效性、便捷性的需求。目前栖霞区的全科政务已形成国家级标准并在全市推广。审批时间减少后，不仅方便了群众办事，而且减轻了政府压力，可以把有限人手用于创新管理和高效服务。
        2. 畅通前中后审批提速通道。栖霞区针对行政审批要求多、耗时长的特点，坚持以区街社区（村）三级137个服务中心（站）为依托，实行全域联网联办、就地高效审批。一是前端宽口接入。在9个街道全面推行“全科政务”模式，对窗口人员实行全能化培训，通过专业辅导、轮岗锻炼、前台后台业务对接等，使工作人员具备“一口清导办、一门式受理、一条龙服务”的能力。目前，区政务服务中心每个全科窗口可受理服务超过50项，街道中心突破 103 项，其中可当场办结事项，时间不超过 1 个小时；如须待市级部门审批、核查的事项，按照首问首办责任制、承诺跟踪反馈制要求，明确专人对接，必要时全程代办或陪同办理，最大程度方便群众办事。二是中端一网通办。在南京市首推联网联办改革，将区街社区（村）三级系统“一网打尽”，使用统一的政务办理平台和审批标准，彼此可以无权限互访，最大程度实现信息数据的共通共享，加快了事项办理流转进度。目前在栖霞区，以工商注册为例，通过前台全科代理、后台并联办理，企业设立多证合一、一照一码基本在2个工作日完成；如果走绿色通道，整个过程仅需2个小时。三是终端全域一体。借鉴连锁经营模式，把每个服务中心（站）定位为一个“门店”，推出社会保障、远程查档等首批14个同城取件事项，针对这些事项，居民只要在一个街道申办，就可以在区内其他任一街道取件或申请快递投送，从而打破了行政事项办理的地域限制，极大提升了群众办事便利程度。
        3. 纵向贯通，把服务送到群众“家门口”。一些地方更注重省市大厅建设，街道与社区的便民中心建设不够，整个政务服务中心呈现出头重脚轻格局，这种倒置的模型结构违背了中心建设便民的核心价值取向。从各服务中心的办件统计来看，80% 以上的办件量集中在各街道便民服务中心，因此服务中心的建设重心下移，能从根源上扭转服务中心结构失衡的问题，彻底治理服务中心纵向布局头重脚轻现象。栖霞区基于这一考虑，纵横贯通，建立连动式格局，着眼区街社区（村）三级，建成区级政务服务中心 1 个、街道便民服务中心 9 个、部门分中心 7 个、社区（村）服务站 120 个，赋予区级办理权限和功能，在全境建立“一刻钟”政务服务圈，真正把服务送到群众“家门口”。
        4. 政务服务系统横向整合经济、民生、城建等多部门。对中心及各站点收入事项一窗收件、内部流转、联审联办、一窗出件，通过前台延伸触角，后台集中办理，在一纵一横之间建立起行政审批的联动格局。一是由少到多，提供集成式服务。拓展政务服务内容，与公共服务叠加，即凡与企业生产经营、居民日常生活密切相关的服务事项，尽可能实现网上办理。现已在各中心配备“全民付”便民支付终端，为百姓提供充值、水电气缴费、信用卡还款等多项便民服务。将行政许可、申请类行政确认、行政备案等权力事项以及民生事项全部进驻网上办事大厅，服务对象通过电脑、智能手机即可查询、下载、咨询、预约，让过去审批的“章”变成了现在服务的“键”。二是内外通透，实行规范化操作。全面完成“四单一图一机制”建立工作。对 27 个部门的 448 项行政许可事项进行全要素梳理，编成指南公开发放，通过全面定量描述，方便群众办事，更减少了主观用权空间。推动向基层放权，将两批次共计 91 项区级行政权力事项下放街道，支持街道中心突出“应上尽上、全程在线”，最大程度放宽服务范围，在落实南京市“街镇便民服务中心公共服务事项基本目录”确定的 119 项服务的基础上，结合所需，又把大学生创业、法律援助等 40 多项特色服务纳入目录公布，做到服务只增不减、要求只减不增，把权力导入四壁透明的“金鱼缸”，让公众对其运行轨迹一览无余。
 

第三节  强化信用约束，放得开也管得住
 

       栖霞区全区395.44平方公里，地域狭长，企业主体超过7.5万个，市场监管压力日益增大。依靠传统理念、手段、方法无法实现市场监管的全覆盖有效监管，容易造成监管缺位，导致违规现象发生处理不及时，甚至可能酿成群访事件。栖霞区深入调查研究，适应大市场、大监管、大服务形势发展，充分利用政府数据，坚持“向数据要效益、向信用要效益”的原则，增强大数据运用能力，将信用建设作为立威之策，作为提升行政许可效能的助推器，通过自主研发“信用准入审批系统”和“大数据监测预警系统”等，在全国率先建立了信用准入和公共信用信息归集新机制，融合政府监管部门数据和社会主体公开数据，以信息化手段为市场主体精确“画像”，精确评估市场主体信用水平，以大数据平台破解信息不对称的难题。发挥信用约束的基础作用，实施监管对象信用评估，强化市场主体信用意识，加强事中事后监管，破解市场监管难题，不仅实现了“批管同步”，而且也实现了“放得开、管得住”的双目标，促进了区市场监管能力的整体跃升。
        1. 运用大数据思维，强化系统整合，实现智慧监管。一是开发信用识别系统。在原有工商管理信息系统的基础上，开发“人脸识别系统”“信用准入审批系统”“远程电子档案扫描审批系统”，综合运用国家（江苏）企业信用信息公示系统，实现“区街同权、一窗多事项同时受理、联网联办”的许可登记新架构，为事前信用准入审查与事中事后监管提供科学手段。二是开发“商品市场远程信用管理系统”。实现农贸市场监管领域多部门共享共用，形成监管者、被监管者、消费者之间的信息反馈闭环。三是建立网上监管与大数据监测中心。借助省市场监管局“一中心一平台”系统和第三方互联网数据服务，对失联主体、失效主体、重热点主体等进行监测，提升预知、预警能力，弥补传统巡查功能的不足。四是提高GIS 地理信息系统 +App 现场巡查系统的运用。将现场核查有疑虑的主体交由网上监管与大数据监测中心进行后台大数据监测，实现线上线下一体化监管。五是引入监管效能监督系统。将涉及群众诉求的多个事项进行整合，形成支撑，实现统一接诉、统一派发、追踪督查。通过系统整合升级，能够实现监管对象精准刻画、经营活动准确定位、经营风险及时预测，实现主动监管和精确监管。
        2. 以提升监管效能为导向，坚持流程再造，推进监管机制创新。一是创新登记受理权和审批权分离机制。“电子档案审批系统”真正实现了前台受理、现场查验、后台审批的流程化工作机制。二是建立信用审查与承诺机制。凡是涉及企业登记注册、迁入、变更等业务，必须通过已建立的信用审查系统和大数据监测中心完成信用审查并出具信用审查结论，做到企业监管科学准确。三是建立市场监管社会化共治机制。“商品市场远程信用监管系统”，覆盖市场监管人员、市场主办方、市场经营户、消费者等，同时实现部门间、部门内部的信息共享，全面实现经营等级评定和排名，形成了多方参与的社会化共治局面。借助大数据平台，45个区级部门和单位实时归集信用信息，为联合惩戒创造条件，解决对僵尸企业股东、扰民又不服从管理的人员、非法经营人员、骗取证照的人员、不履行承诺的人员等再投资行为的约束问题。“商品市场远程信用管理系统”的开发与部署，率先在全市创设了“双透明一免费”快速检测室，构建了以信用管理为核心的市场监管机制，有效地保障了人民群众的食品安全。
       3. 推行批管同步，加强批管衔接。发挥“不见面”审批、政务服务、综合执法、网格化治理等信息数据集成优势，打通信息壁垒，实现共用共享。每天将新增登记审批事项同步推送综合执法信息平台和信用库，由各街道综合执法大队落实巡查任务，现场查看、告知政策、检查承诺、结果反馈，实现有针对性的监管、更精准的服务。积极发挥市场监管局在市场主体信用归集中的牵头作用，推进区相关部门通过市场监管系统平台将各自掌握的主体信用信息及时录入系统，消除当前信用信息普遍滞后上载的现象，提升信用联合惩戒的实时性水平。
        4. 突出信用监管基础作用，实施信用惩戒，引导市场主体自律。一是加大信用手段建设。综合运用大数据挖掘分析技术，融合市场监管部门数据和社会主体互联网公开数据，实现企业信用精确评估，综合国家（江苏）企业信用信息公示平台查询结果，为实施信用联合惩戒提供技术支撑。二是严把信用准入关。通过窗口或手机远程对股东、董监事、高管、经办等当事人进行身份证核验和人脸识别，免除当事人到现场提交身份证明的环节，并链接到市信用部门的法人信用库、自然人信用库进行核验，查看是否有失信记录，根据失信等级采取相应措施，并作出相关承诺，从而让“好人”创业畅通无阻、“坏人”欺瞒寸步难行。三是远程信用监管。针对农贸市场管理老大难的状况，率先在全省对农贸市场及经营户实施远程信用监管，实现远程监控、后台监测、管理用手机、检查留痕迹、结果自评分、网上即公布、摊前挂红旗，通过信用约束与激励手段提升了经营者的自律意识，目前正准备将该机制向场外的重热点行业监管延伸。四是推进市场主体信用信息归集。发挥市场监管局在市场主体信用归集中的牵头作用，推进区相关部门通过市场监管信息系统将各自掌握的主体信用信息及时录入系统，提升信用联合惩戒的实时性水平。通过大数据监管风险预警分析，并结合省市法人、自然人信用数据库自动审核等方法手段，避免了潜在的金融风险。同时，对区域内 7.5 万户主体的经营行为提供风险监测和预警，对高风险企业进行重点关注，有力地防范了区域性金融风险的发生。
        5. 引进大数据进行风险监测和预警。栖霞区通过简政放权不断释放市场活力，创业创新正逐步成为新常态。由于各类市场主体快速增长，仅 2017 年新增市场主体就超过了 1 万户。市场主体的快速增长也给市场监管带来了很多新的问题，如无照无证经营、虚假身份注册、虚开税票、消费者受侵害、非法集资、假冒伪劣、服务欺诈等，传统巡检、网格管理等市场监管方式已经不适应当前形势的需要，必须作出相应调整。如果不改革传统监管的服务方法和手段，仅依靠监管和服务资源投入，将很难适应当前发展现状，也无法实现放管结合和优化服务的改革目标。区市场监管局对 7.5 万户企业一一进行数据筛查，对排查出的高风险企业进行重点关注，再结合实地调查，有效提高了市场监管准确性，避免了潜在的风险。区市场监管局联合对外经济贸易大学，在八卦洲街道试行针对虚拟注册型企业进行大数据诚信监测，在贸易市场领域打造商品市场信用分类监管平台，建立网上监管及大数据监测中心对虚拟注册型企业提前预警、及早干预机制，结合区情实际情况在重点领域探索事中事后信用监管机制。同时，针对农贸市场管理老大难的状况，在全省率先对农贸市场及经营户实施远程信用监管，实现远程监控、后台监测、管理用手机、检查留痕迹、结果自评分、网上即公布、摊前挂红旗，通过信用约束与激励手段提升了经营者的自律意识。该项创新举措受到了国家市场监管总局的高度认可，《中国市场监管研究》做了专题报道，同时还受到了多家媒体的广泛报道，吸引了外省、市、区的食药、市场等部门前来参观考察。

点评五：
 

       党中央提出以人民为中心建设服务型政府 , 要求地方政府在理念中更新站位，在姿态上放下身段 , 在行为中创新服务介入 , 从而实现党的以人为本的政治宗旨；国务院则提出“放管服”改革的新要求。近年来，地方政府积极响应党中央和国务院号召，一直在探索提升公共服务能力的有效路径，其焦点是加强政府公共部门间的协同水平；与此同时，基层政府（乡镇与街道办事处）的社会治理创新越来越倾向于将工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全的“三公”领域，强调的是社会服务管理能力。如何将行政管理体制改革与基层治理创新有效衔接起来，形成服务与治理的合力，是建设服务型政府、打造治理新格局的关键。
       在这方面，栖霞区的改革正是将上述二者有机地结合起来，不断深化以提升公共服务能力为导向的行政体制改革。其在实践中推出的“不见面审批（服务）”“最多跑一次”“信用大数据监管”这三个做法在公共管理（行政审批）、公共服务（服务群众）、公共安全（市场监管）等方面均具有典型性意义。
       一是“不见面审批（服务）”改革是在信息技术力量的支持和驱动下，基于信息化平台对政府部门的管理理念、组织结构和业务流程进行再造，是一种政府与社会、市场、人民以及政府自身关系的“根本性的再思考”“彻底性的重新设计”。通过流程再造，使政府在行政成本、公共服务和公共产品的质量、公共支出的效率等可量化标准方面取得巨大改善，最终达成政府流程的巨大改变。
       流程烦琐、手续复杂是以往群众和企业找政府部门办事时最直观的感受。栖霞区的“不见面审批（服务）”这项改革，其出发点是要让群众和企业“少跑腿、多办事、不添堵，甚至不跑腿、办成事”；其理念将互联网的思维和技术融入“放管服”改革之中，实现审批服务事项“全程互联网在线办理”；其做法是基于联网通办、区街同权、全科政务改革的成功实践，借助“互联网 +”促进监管和服务效能实现二次飞跃，变“群众跑腿”为“数据跑腿”，以“实现零跑”为目标，为群众、企业带来极致的“办事体验”，成功地解决了公众服务需求爆发增长和线下服务能力提升相对滞后之间的矛盾。
        “不见面审批”最初是由市场监管局开展的一项商事登记审批制度，后经过区委区政府的经验提炼和总结以后，以“放管服”改革为契机，以全面梳理“权力清单”为抓手，进行全面推广，最后变成全区的一项全面的、系统的行政管理体制改革。推进“不见面审批（服务）”改革试点，就是要优化网上审批流程，创新网上服务模式，公布“不见面”政务服务事项清单，实现项目审批“网上办、快递送、不见面”。不见面审批（服务）实质上体现了政府的执政理念是从市场主体及公众的需求导向出发，此前的“政府管制，百姓服从”变成了“社会需要，政府服务”“群众需要，马上服务”的 360 度全天候在线服务，基本实现了从“管理”到“治理”的转变，虽然仅一字之差，体现的却是执政理念和治国方略的改变。在“不见面审批（服务）”中，360 度治理理念的渗透是全方位且深层次的。首先，“不见面审批（服务）”节约了行政审批申请者的经济和时间成本，形成高效审批。在“不见面审批（服务）”中，以“互联网 +”模式代替了公众在空间上的奔波，且互联网“不见面”办公大大缩短了信息传递路程，在时间和空间双重维度上压缩了基层政府的行政审批流程，满足了公众对时效性的需求。其次，“不见面审批（服务）”中的审批各环节都在网络上可查，避免了审批中的人为因素干扰，使审批过程处处留痕，真正实现了全景透明审批、依法审批，让政府审批服务能更符合公众的期待。再次，在大幅减少审批时间后，政府将更多精力转为事中事后监管，真正为市场主体和公众服务。总体而言，高效透明的“不见面审批（服务）”是从市场主体及群众角度出发来进行审批改革，提升了政府提供公共服务产品的能力，推动了政府职能的转变，最终达到了增强政府公信力的目的。
       从城市行政管理的角度来看，栖霞的“不见面审批（服务）”这项行政管理体制改革，一是遵循了结构决定功能的规律，探索了机构有效融合新路径。任何事物的功能都是由结构来决定的，有什么样的结构就有什么样的功能。市场监督管理职能新定位，要求必须整合原有机构，统筹规划机关科室、基层分局人员需求，调整机关科室与基层分局力量的比例关系，调整行政巡查、行政指导与行政执法的角色定位和人员配备，适应市场管理形势发展。二是机构设置以工作流程为核心。现代治理理论中的流程再造理论，其核心思想就是要打破组织按职能设置部门的管理方式，以业务流程为中心重新设计企业管理过程，追求全局最优。基于流程再造理念，市场监管局进行的机构改革对职能进行梳理、分析、归纳、提升，确立了以工作流程为核心，从职能目标、业务流程、组织架构三个维度统筹谋划，按照规范化、流程化的要求理顺业务流程，既避免相互重叠，又避免环节脱节。三是机构设置便于与街道的有效对接。当前各地都在积极推进执法力量下沉，推进综合化监管，各街道普遍实现了社会经济管理网格化，率先在全国推进街道层面的综合执法大队组建。区市场监管局主动变革，在原有５个分局的基础上，按照“四有”标准增设４个分局，与９个街道实现一一对接，完成对街道全覆盖的初步目标，同时让分局参与街道综合执法大队的组建，实现与街道的高效联动。
       二是“最多跑一次”以互联网平台为基础，以大数据为手段，重构公共数据获取、发布、利用、再利用和开放数据的全过程，重视以数据驱动来推进国家治理体系和治理能力现代化，以数据驱动来深化行政体制改革。客观来看，虽然许多地方政府建立了“一站式”政务中心，其核心理念是要减少百姓奔波于多个部门间的烦恼，提高行政部门间的协同水平，但是，这一时期的“一站式”中心只是在街道原劳动保障事务所的基础上扩大了服务设施的建筑面积，将其他相关为民服务部门如民政、人社等业务科室赶入而已。这些部门聚集在一处，避免了居民为一件事情在多个部门之间来回奔波，但不同部门之间的业务并未整合，每个部门常常在许多需要协同处理、信息共享的领域（比如，居民低保的申请与核实需要人社和民政协同处理）“各自为阵”，各部门的快速协同能力仍较为有限，往往是按照传统方法不定期人工相互查询资料，因此许多审批事项仍需要较长时间才能办结。“不见面审批”坚持网上网下结合，通过功能互补、不断优化办事流程，切实提升政务服务水平，推动实体办事大厅与政务服务网融合发展，提高了政府办事事项和服务事项网上全流程办理率，通过让数据“多跑路”换取群众和企业少跑腿甚至不跑腿，这与全面深化改革的目标、理念、方法等方面形成强大的功能协同和动力交汇，为建设一个更加强大、更加相互关联、能够更好满足公民需求、激励创新和蓬勃发展的社会提供了良好的营商环境。
       栖霞区的“不见面审批”行政管理服务体制改革，大大节约了辖区居民办理审批事项的时间。如栖霞区档案局的“e 站通”，其创新之处在于将“档案馆”开到了居民家门口，查档范围包括计生档案、婚姻档案、招工档案、人事任免、退伍军人档案等五类，使居民查档第一次“走”出了档案局。偏远地区的居民不用再耗时半天往区政府档案局跑，在当地社区（村）就可办理计生、婚姻等五大类档案查询，村民在村里就能查档，大大节省了时间。这种改革不仅是体现了互联网时代精神的行政体制改革，同时也是大数据能力的具体化，本质上是“互联网 + 大数据 + 政府”的具体生动实践。“不见面审批”提出的“加强便民服务平台建设”这一举措，重新思考和布局不同职能部门之间的关系，打破各自为政、信息封锁、职能交叉重叠的传统状态，将跨部门的大数据和信息资源共享建设作为核心，职能部门将部门数据保持互联、互通、共享的状态，可随时调取、相互印证，减少或避免了让群众或企业办一件事情要跑多家机构的现象，从而提高了服务效率，降低了社会交易成本。
       三是运用信用大数据提高服务水平和监管效率，既放得开又管得住，实现了秩序和活力的有机统一。2015 年，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》颁布，结合简政放权、政府信息公开、信息治理、市场监管改革实践，立足中国市场监管现状，借鉴国外政府监管经验，提出了强化事中事后监管的原则，引入了以信用监管为核心的监管制度，在顶层设计中明确了信用监管在市场监管中的基础性作用。2015 年 7 月，国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体的监管和服务若干意见》（国办发〔2015〕51 号）中，提出“建立健全守信激励机制”，“健全事中事后监管机制”，“建立健全信用承诺制度”，“建立健全失信联合惩戒机制”，“加快建立统一的信用信息交换平台”等运用信用大数据提高服务水平和监管效率的举措。为进一步推进市场监管改革与创新，促进市场监管的科学性和有效性，原国家工商行政管理总局于 2017 年正式印发《“十三五”市场监管规划》，提出：“健全企业信用监管机制，强调发挥信用在经济运行中的基础性作用，让信用创造财富，用信用积累财富，要求完善企业信息公示制度，强化企业信息归集机制，健全信用约束和失信联合惩戒机制，全面推行‘双随机、一公开’监管。”2016 年8月，江苏省《2016 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》（苏政发〔2016〕118 号）中明确提出“推进信用监管”，并进一步提出“完善以信用监管为基础的事中事后监管制度体系”，强化在行政管理、公共服务中引入信用机制。
       随着我国“互联网+”、大数据环境的不断深入建设，企业信用信息公示系统、企业信用信息数据库等基础建设不断完善，公共监管和公共服务系统越发完善，使得运用企业信用信息更详细刻画市场主体经营行为具有了可行性。在此基础上，栖霞区积极响应国务院和江苏省的部署，开始了逐步落实及建设，构建了以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管体系和企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。
       特别值得点赞的是，栖霞区以“不见面审批（服务）”“最多跑一次”“信用大数据监管”为核心的“放管服改革”，不仅推进了政府行政审批制度的改革，还与基层社会治理有机地衔接起来。其做法是依托社区治理的网格化平台，将与群众生产生活息息相关的一些公共服务事项延伸到乡镇（街道）、村（社区），把人民群众普遍关心的服务管理内容尽可能纳入网格化平台。结合行政审批制度改革，加快推动相关职能部门服务下沉，不断丰富网格平台的管理服务内容，拓宽便民服务渠道，尽量“多让数据跑路，少让群众跑路”。同时，建立完善公共服务事项进网格的准入机制，按照“责、权、利同步”的原则，逐步把能够由城乡网格员（网格站）代办的服务管理事项全部交由网格员（网格站）代办。实现了区级平台与街道网格无缝对接，建立了“社情民意在网格中掌握、矛盾纠纷在网格中化解、社会治理在网格中加强、公共服务在网格中开展、社会建设在网格中落地”的社会治理新格局。
 

 
       党的十八届三中全会的决定对“创新社会治理”进行部署时，明确提到了“增强社会发展活力，提高社会治理水平”，并指出要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。其中，“社会自我调节、居民良性互动”的目标在于激发社会活力，实现一定社会基础上的国家与社会的良好合作关系，这就是善治。在社会治理“善治”的新理念下，栖霞区积极探索“政社分离、各归其位”，合理界定政府与基层群众自治组织在基层社会治理中的职能，充分利用网络工具，搭建多元主体参与的有效平台，引导居民民主协商决定社区自治事务。
 

第一节　加强协商民主，开拓网络民主治理新方式
 

       社区是城市治理的最基础层级，只有社区和谐善治，城市治理的基础才能稳固。党的十九大报告指出，社区党组织是团结动员群众、领导城市治理、推动改革发展的坚强战斗堡垒。因此，新时代社区治理必须要加强和完善以基层党组织为核心的治理体系，切实发挥党的传统政治优势与信息时代的互联网技术优势，广泛了解群众、联系群众，发动群众参与社区治理，从而实现习近平总书记提出的治理模式要从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合、从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变的重要指示。
       南京市栖霞区在城市化快速推进过程中，面对经济社会发展不平衡、城乡二元结构突出、利益主体多元、居民需求多样等实际问题，主动运用新技术新手段建立高效便捷的政社协同共治平台。“掌上云社区”作为新时代满足人民群众对美好生活向往的一项改革探索，不仅构建了一个党组织、政府与群众间畅通的沟通渠道，建立起多元主体共在的扁平化运行结构和问题快速反应处理机制，又实现了广泛动员群众依靠群众的工作理念，线上策划宣传凝聚居民智慧力量，线下依托网格系统限期回应落地，为在线治理社区事务、整合社区资源、化解社区矛盾提供了一个有力的工作平台。
        1. 破解中青年弱参与难题，促进协同共治。在线上按照居民小区、商业街区等划分的网格建立“掌上云社区”微信群，将线上、线下网格对应融合。由网格负责人担任群主，吸纳社区各类主体尤其是中青年入群，实现城市治理的多元参与，扁平化的运行架构使基层党委政府与社会各方线上“共在”，公众需求及时沟通、公共事务在线商议、群众意见充分听取，通过“键对键”真正实现了“面对面”。同时主动发掘培养居民意见领袖，营造社区协同参与氛围，培养居民共建共治能力。目前全区建立“掌上云社区”微信群 1000 多个，覆盖全部 120 个社区，吸纳线上成员 19 万余人，将以往没有时间参与社区治理的中青年群体纳入进来、将以往信息不对称的各类社会组织吸引过来、将拥有不同才华、资源但互不认识的邻里请了进来，使得治理主体不再“缺位”，在线互动日益“热络”，搭建起了有效参与、协同共治的平台。
       2. 破解运行低效难题，“赋能”基层一线。针对以往线下服务效率不高、社区“一厢情愿”做事、网格人员“疲于奔命”但群众不理解不认可的问题，“掌上云社区”的“共在”模式实现了社区治理与群众诉求无缝对接，党委政府线上直面问题、及时回应，线下迅速解决，网格化服务效能显著提升。运用智能服务系统，“小栖”智能机器人可协助社工，按关键词对居民有关诉求自动应答、自动流转，实现秒回，既减轻了社工负担，又规范了处置程序。通过在线互动，“掌上云社区”还将诉求处置过程、各类政策措施等在微信群中及时公开，使城市治理过程更加规范透明，不仅让社区所做的工作更贴近民意，得到更多居民支持认同，也让基层一线干部社工得到了锻炼，一批广受居民好评的年轻干部脱颖而出，成为“掌上云社区”的知名“掌红”，每年评比表彰全区十佳“掌红”和优秀“掌红”，截至 2019 年底全区拥有社工 930 余人，其中星级社工达41%。
        3. 破解信息不对称难题，精准回应诉求。获取真实社情民意是提升治理效能的前提条件。“掌上云社区”从 2017 年初运行以来每年线上收集意见建议约8000 余条，内容涉及方方面面，都是居民真实的需求和愿望，将收集到的意见建议，通过工单流转系统，把居民诉求“点对点”发送至社工，并明确 2 小时群内反馈，做到事事有回应、件件有落实。同时，通过数据分析系统，“小栖”智能机器人自动收集民生诉求信息，对接区大数据中心、街道综合指挥平台等数据枢纽，同步共享社会治理数据，区、街两个层级运用数据定期形成各自的社区治理分析报告，做到“用数据研判、凭数据决策”，使公共服务更精准、居民满意度更高。
        栖霞区社区治理双向互动、线上线下融合，取得了良好的效果：
        让基层组织强起来。过去，基层干部坐等居民上门，见面需要耗费居民很多的时间精力，时间一长距离就远了，基层组织威信自然就下降了。“掌上云社区”深度嵌入社区治理全过程后通过“网聚”各方治理主体和力量，打破了党群干群间的时空限制，实现“互联网 + 群众路线”，在线上及时发出党的声音，线下落实服务举措，线上线下协调联动将党的领导力、组织力在城市治理中有效贯彻。2018 年 1 月暴雪袭击南京，栖霞区通过“掌上云社区”的宣传发动，不仅动员了大量居民志愿者参与扫雪除冰，实现“一夜雪无”，而且通过这一平台向全区居民直播了整个扫雪保畅通的全过程，获得了居民的广泛赞誉和认可。据南京大学民调显示，栖霞居民认同社区党委、居委会的比例达 72.6%，基层党组织威望位于全国前列。
       让社会力量聚起来。通过广泛吸纳多元主体，“掌上云社区”汇聚各类治理要素，引导社会力量“自我生长”，建设有活力、有温度的家园，如龙潭街道龙潭村通过“掌上云社区”20 小时为本村重病患儿紧急募捐 12 万元医药费，江苏城市频道对比作了报道。居民自我服务的提升也推动公共服务更加精准，如马群街道紫金社区通过“掌上云社区”实现了小区孩子放学后“小课桌”的需求和服务的精准对接。“掌上云社区”还通过吸引社会力量的广泛参与，促进了乡村旅游业的发展，丰富了社会正能量的传播途径。2019 年第十四届南京农业嘉年华在栖霞区八卦洲开幕，通过“掌上云社区”微信群向居民赠送专属门票，配套“小栖一元捐”等公益活动，活动开展半个多月参与居民超过 4 万余人次，居民参与义捐义购 1400 余人次，公益金额超过万元。
       让问题解决快起来。当前，建设人民满意的服务型政府是深化改革的重要内容。“掌上云社区”通过创新服务方式、重构服务“界面”，在解决一个个诉求、办好一件件实事中推动服务型政府履职更高效。例如，“掌上云社区”打破了传统政府服务的时空限制和信息不对称瓶颈，建立起全天候、协作式服务体系。居民只需在微信群内 @“小栖”，足不出户即可在线完成补办市民卡等 590 项行政许可和公共服务项目，在政务事项全科服务、联网联办的基础上又前进了一大步。目前“小栖”在“掌上云社区”每月平均受理居民咨询约 3500 条，在线答复 3000 余条，流转工单 300 余件，江苏省委“每日要情”评论栖霞“掌上云社区”让服务“24 小时不打烊”。在南京市民生幸福建设群众满意度测评中，栖霞区“社区（村）服务管理满意度”位列全市第一。
       让协商议事多起来。“掌上云社区”多元参与、扁平化、交互式的运行机制，为落实社区协商治理提供了可行路径。通过协商议事系统，社区可以高效组织在线商议、居民投票表决重要公共事务，并与“漫谈会”“议事会”“圆桌会”等线下协商相结合，让居民自己决定小区需要什么服务、如何服务。2019年全区共组织在线协商超过 1500 次，众多涉及不同利益主体的事项通过协商逐步解决。“微更新”项目共有 80 个社区共同参与，广大居民依托“掌上云社区”积极参与到决策和实施全过程，激发了公众参与的热情、培养了协商自治的能力，严格把好了项目的质量关。
       栖霞“掌上云社区”治理模式集中体现了新时代社会治理的重要内涵，运用现代信息技术和移动互联网，不仅实现了城市治理多元主体的互联互通，而且有效汇聚了更多的资源力量、优化了工作机制和实施路径，乃至培养了平等协商、接受监督的治理习惯，为城市的常态化治理探索了途径。随着城市化的持续推进和科技的不断进步，回应民众对美好生活的向往和期待，城市治理依然任重道远，下一步，将继续遵循城市共建共治共享的理念，充分发挥科技对城市基层治理的支持撬动作用，推动治理体系不断完善、治理能力不断提升。
       一是从大数据治理向智能治理过渡。优化“掌上云社区”信息平台功能，加强大数据分析应用能力建设，汇聚各类政务、社情、民意等相关数据，即时掌握了解区域内城市基层治理的全貌。加强“掌上云社区”人工智能技术开发，整合全区更多政府管理资源和信息进入“掌上云社区”运行指挥中枢，建立联动响应机制，提高智能化运行水平，更好满足居民政务办事和日常生活需要。有序推进数据开放共享，全面提升大数据分析、集成和应用能力，实现准确识别多元化、多层次社会需求，对公众集体行为趋势、不同群体需求偏好、区域治理整体态势等分析、预测，以更精准的公共资源投入取得更佳的社会效益，逐步实现城市基层智慧治理目标。
       二是从服务型政府向“活力”政府过渡。在持续改进“掌上云社区”功能模块的基础上，运用“掌上云社区”建构、推进城市治理的大数据思维，重塑政府治理模式、激发政府自身活力。例如，通过“掌上云社区”扁平化的快速响应机制，倒逼部门间数据互联互通，打破信息层层递减的惯性，重塑以往僵化、割裂的工作流程，推动政府各级组织包括嵌入社区的人员积极作为、融合协作。坚持互联网共享理念，将“掌上云社区”基于社会运行各环节产生的大数据及相应的综合分析结果即时输入基层政府各部门、各条口，用信息“输血”方式有效激发其回应诉求、服务社会的精准性、灵活性和创造性，释放政府活力。
       三是从城市治理向全域治理过渡。在城市社区治理的基础上，依托“掌上云社区”这一开放式、智能化平台，跳出传统行政体制的局限，从更宽广的维度链接多方主体、各种资源，充分放大政府在经济社会各领域的治理能力，推进全域治理。例如通过社情民意大数据聚合分析，可以更好布局地方产业经济、尽早发现人才流动模式、畅通居民通勤出行、更有针对性地建构本地养老为小服务模式等。未来，还将持续加强“掌上云社区”与栖霞各类改革创新、各种治理资源的系统集成，逐步让政府侧重于“掌舵”、聚合起最广泛的民众参与“划桨”，为城市治理持续注入动力，让栖霞的每一个社区都充满生机活力。
 

第二节    注重公众参与，有效激发社会活力
 

       栖霞区在城市化快速推进过程中，面对经济社会发展不平衡、城乡二元结构突出、利益主体多元、居民需求多样等实际问题，创新建立高效便捷的政社协同共治平台，建立起多元主体共在的扁平化运行结构和问题快速反应处理机制，实现了广泛动员群众依靠群众的工作理念，在“掌上云社区”全覆盖的基础上，推出一批“社区微幸福”项目，破题社区居民线下参与，把“网上流量”变成社区治理的蓬勃力量，为新时代治理社区事务、整合社区资源、化解社区矛盾提供了有益启示。
        1．让“甜”的滋味浸润社区每一寸土地。社区微幸福项目聚焦居民“急难愁盼”的问题，通过改造社区“边角料”空间，实实在在提升居民的获得感和满意度。迈皋桥街道山水园社区把原先堆放杂物的架空层升级成便民的休息集聚区，满足居民日常交流和生活需要。马群街道芝嘉花园社区“爱在我嘉”楼栋改造项目以美化楼栋空间、传播楼栋文化为推手，实现了紧密邻里关系、促进社群互动的目标。微幸福项目虽然“体积”小，但“容量”足，涉及社区场地改造、环境美化、文化营造、邻里互助等方方面面，让社区的服务和温度延伸到每一个居民所需的空间，促进社区治理“栖霞样本”的形成。
        2. 让“合”的力量汇聚社区每一方建设。为激发多元活力、实现多元共在，区民政局积极探索以社区党组织为核心，以“社区 + 物业 + 居民 + 社会组织 +高校社团”等多元主体参与的共治模式。龙潭街道中国水泥厂社区的“多彩长廊、温馨驿站”微幸福项目，充分调动挖掘了居民骨干力量，以一对多、多带多实现了活动由居民自组织、项目自开展的新模式，让社区事成了“家里事”。燕子矶街道燕华花园社区的“七彩微花园”项目，通过引入社会组织的专业化力量，有效引导居民对微花园进行认养、认建、认管，高效解决了社区毁绿种菜、杂物堆放的问题，变“菜篮子”为“微花园”。社区微幸福项目的开展，把原先“无感生疏”的居民力量拉了进来，把原先“没有门路”的社会组织、社团等专业力量请了进来，让各类资源、各方智慧在这里汇集，从内到外延伸社区治理的臂膀激发内在活力和动力。
        3. 让“真”的声音覆盖社区每一次变化。为真正“落”到居民的心上去，微幸福项目确保居民的“全参与”。在覆盖范围上，通过掌上云社区微信群围绕微幸福项目开展进行在线协商，最广泛地倾听居民心声、征求居民意见，尤其原先“弱参与”的中青年也能及时加入、及时发声。在内容涉及上，做到前期项目立项、中间推进情况、资金使用情况以及最终的项目结项等，所有重要环节在线公示、双线协商，积极采纳居民建议，以服从“大多数”来确立项目“做什么”和“怎么做”。西岗街道齐民路社区的社区广场改造项目，利用“双线协商”，精准对接居民需求。社区一共组织8次线上协商和5次线下协商，征集整理居民意见181条，并通过召开线下31名居民和线上1994名居民共同参与的居民漫谈会，最终形成了“齐乐园、龄乐园、康乐园”集儿童活动、广场活动、老年康复为一体的改造方案，实现居民满意度达 99%。
       截至2019年底，栖霞区共开展“社区微幸福”项目103个，36家社会组织、17家高校社团加盟参与，覆盖全区9个街道50万居民。
 

第三节    充分发挥社会组织调解矛盾、服务群众的作用
 

       栖霞区现有文体活动类、社会服务类、公益慈善类等社会组织 1462 个。为充分发挥社会组织在改善民生、提供服务、凝聚社区合力等方面的积极作用，栖霞区结合实际，在街道成立了社会组织服务中心，构建了文明新风倡扬社、慈善关爱互助社、就业创业促进社、党员先锋旗帜社、和谐稳定服务社“五大板块”服务方式，制订了五社行业标准，将各社界定的标准、发展的目标进一步规范。该中心在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中发挥桥梁纽带作用，业务上处于龙头地位，管理上承担业务主管职能。同时，栖霞区将“枫桥经验”的成功机理与人民调解等公共法律服务职能进行深度融合、广度衔接，整合栖霞区多家个人调解工作室资源，在实践中不断创新联盟工作机制和服务举措，取得了实实在在的成效。
       1. 打造社会组织服务中心品牌。栖霞区建设的街道社会组织服务中心通过行业支持、服务为先、三社联动的运营模式，实现社会组织服务中心的品牌打造。以各街道特有的历史文化为特色，以“五好五星五动员”为主线，突出本地区域文化传承和先进的社会管理发展观，营造同业支持型社会组织服务中心。加大社会组织的培育引进力度，在场地、资金、人员等方面进行扶持，龙潭、栖霞、马群等 7 个街道成立了社会组织服务中心，爱德、鼎星、恩派、屋里厢等宁沪两地的枢纽型社会组织均已在栖霞区落户，尧化街道成立了姚坊门社会组织，聘请专业社工力量，按照枢纽型社会组织标准进行打造，同时成立了居民生活服务中心，为社区居民提供一站式的生活类服务帮助。西岗街道邻里中心、书画院等一批活动场所让星城居民感受到了社会服务的温暖。
       在发挥本土联合性实效的同时，进一步在社区搭建平台，打造各具特色、近距离的满足群众需求的贴心服务项目。一是规范发展现有的品牌项目，如“夕阳红老年服务队”“民营企业家关心下一代协会”“学子论坛”等组织，充分发挥引领表率作用，先后涌现出红梅社区“邻里守望队”、五福家园社区“义务巡逻队”等组织。二是整合资源发挥高校优势，建立了高校实践基地，开展志愿服务。与南大开展了“绿动未来 — 社区环保小卫士”“青春同行”、南师大“科普夏令营”等项目，围绕着课外辅导、义诊、环保、为老助残助学等活动开展服务。三是发挥地域优势，加大与企业的对接，引进了 KOLON（可隆）公司的 “阳光”慈善会、“阳光”韩国妈妈团来街道开展慈善活动，为困难家庭和外来务工子弟学生献爱心；南京东峰混凝土有限公司 “献爱心，做公益”资助爱心接力课堂为社会弱势群体提供帮助。
        2. 创新人民调解举措。无论是开发使用栖霞人民调解智慧平台，成立“栖事宁人”个人调解工作室联盟，还是率先研发人民调解法治服务产品；无论是利用微信公众号集中提供线上法律咨询、线上法律援助、线上律师服务、线上公证申请、法律法规查询、案例查询等服务功能，还是建立社区“法润民生”微信群，每天推送不少于 5 条普法信息、法治案例，随时随地接受社区居民法律咨询，全天候、零距离提供线上普法；无论是大力实施“家门口”的法律援助改革，将法律援助办理权限下放至街道社区，实施法律援助“不见面审批服务”，还是创造性打造 23 家线上线下、各有特色、功能互补的“法律诊所综合体”……栖霞区在人民调解方面的巧招妙招不断，总是让人耳目一新。栖霞区用新时代的“枫桥经验”，夯实了基层社会治理之基，真正把基层调解联盟打造成群众的“连心桥”、打击违法犯罪的“桥头堡”。正是有了宝贵经验的传承与创新，有了一群人的“撸起袖子加油干”，有了“以人民为中心、以善治为目标、以创新为引领”的初心，才让栖霞区的“枫桥经验”形成了全局“一盘棋”、服务“一条龙”、便民“一站式”、惠民“一招鲜”的良性局面。
        3. 推动基层群众自治组织建设。构建以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”为基本特征的新型基层社会公民治理机制，推进社区民主法治建设。以修订完善居民公约为载体，推进居民群众自治。通过议事会、座谈会等形式，邀请居民群众参与社会治理政策的协商。制定基层群众自治组织依法履行职责事项和协助政府工作事项“两份清单”，使居民自治有章可循，引导居民自治。比如，指导小区成立业委会，实现自我管理。开展星级物业评比，实施物业项目负责人和社区工作监督委员会负责人交叉兼职，引进上海“同一屋檐下”“帮帮团”等知名的社会组织开展活动。采取“三下三上”方式，在每个小区制定“居民公约”，户户签字、人人遵守。建设小区“居民之家”，开展社区提事、党员议事、群众定事，畅通居民参与治理渠道。建设“居民之家”服务平台，建立骨干队伍，每个楼栋推选出一名议事代表，定向收集意见、参与议事决策、反馈议事结果、化解矛盾纠纷。扶持和培育了仙林新村网格“解心锁”服务队、亚东广场网格“百事帮”援助社、仙林大道网格“管得宽”巡逻队等 12 个社会组织、志愿队伍，为辖区群众开展个性化的服务。
 

第四节　建设“时间银行”，探索志愿服务新模式
 

       在城市化进程中，各种社会新问题不断涌现 , 而日益多元化的社会发挥作用的空间有限，政府承担的责任和职能过重 , 这导致了政府的社会管理和公共服务比较薄弱。从发展趋势看，随着城市化的不断推进，地方政府职能将向公共服务转型，并以公共服务为主要手段，吸引更多人力资源，从而达到地方经济社会发展的目标。在城市化进程中，地方政府通过治理创新，不仅回归和强化公共服务与社会管理等本质职能，而且还可实现治理体制机制的超越与创新，实现了对传统治理方式的超越与创新，从而使政府治理变得更为现代化。
       作为典型的经适房街道，尧化街道低收入、困难人口数量大，“年轻老人”数量多，政府现有服务职能和社会组织服务无法全面满足居民多样的社会服务需求。2014 年 8 月，尧化街道以姚坊门慈善基金会为主体策划了“姚坊门时间银行社区互助项目”试点，募集街道内、外部各层面的志愿服务资源，引导社区里的愿者通过累积志愿服务时间兑换相应服务。在探索中研究出一整套科学的存、取、贷规则和激励机制，由简到繁，由手工管理到信息化管理，分步姚坊门慈善基金会公益助老午餐实施，成功打造出“姚坊门时间银行”知名品牌。2015 年底，尧化街道下辖13个社区已全面覆盖时间银行项目，便民内容涵括助老、家电维修、儿童辅导、咨询代办等六大类。截至目前，区域内外 4500 多名志愿者以及 44 个志愿团队，一大批热心公益的志愿者守望互助，以较低的志愿服务成本解决了更多社会需求，共同实现民生服务和信息沟通“24 小时不打烊”。该项目曾获得江苏省优秀社区志愿服务项目、南京市首届慈善奖最具爱心慈善项目等，被中央电视台专题报道，2019 年被列为“江苏省时间银行项目标准化试点”。
        1. 创新志愿服务资源管理。街道对志愿服务资源实行统一有序管理，在项目设计思维、服务对接规则、志愿者培训评选、志愿者权益兑换、项目文化宣传等方面，充分体现出助人自助、友善互助的理念，宣扬“我为人人、人人为我”的社会志愿精神，从制度层面为社区探索了一种共建共治共享的文化新生态。各社区在街道指导下建立信息管理平台，严格执行志愿者基础信息采集、人员培训、服务对接、时间存入、时间支取、回访与评比等工作流程，实现志愿者意愿和技能与受助者需求合理对接，配套相关“出口”制度保证志愿者可进可出，确保志愿者队伍新鲜血液的持续输入，并在每年“国际志愿者日”对志愿者按服务时间进行星级评定，激发志愿者的积极性与荣誉感。在琐碎复杂的志愿服务资源管理中，社区以高效的管理节奏细化志愿者的档案管理，设计翔实细致的工作表单，在志愿者认证申请单、志愿者和服务对象个人档案、服务需求申请单等每个工作节点，都留下相应记录，并定期生成报表上报街道。
       2. 丰富志愿服务兑换内容。“姚坊门时间银行”打破传统单一的兑换规则，根据社会特点、居民需求，创新制定了“721”兑换规则，即 70% 时间存款可以支取等额的志愿服务，涵盖了家政服务类、护理类、关爱交流类、外出代办类、维修类和其他类共约 30 项服务内容，基本覆盖了居民日常生活的基本需求；20% 的时间存款可以到慈善超市兑换日常生活物品；10% 的志愿服务时间可以用来结算现金以贴补自己的志愿服务成本。每一名志愿者都能领到一张由街道与中信银行共同推出的联名卡，该卡除拥有普通银行卡的功能以外，还单独开辟了一个扇面存储志愿服务时间，可以在各个社区“通存通兑”。据悉，未来的时间银行兑换资源会更加丰富，将纳入参观、学习、旅游等福利。时间银行项目虽然看似参照实体银行的借贷规则，但在管理上却更加灵活机动，为志愿者提供丰富的志愿服务、生活物品、成本补贴和增值服务。实践表明，这种模式基本解决了其他时间银行项目运行中普遍存在的“志愿者只存不取”“兑换资源少种类缺”等问题，激发了志愿者“存”的动力和“取”的热情。“姚坊门时间银行”的组织黏性不断提高，志愿者队伍从最初的 100 多人蓬勃发展到今天登记在册的 4500 多名。“用志愿服务时间或技能来交换志愿服务”这一新模式吸引着越来越多的志愿者主动参与到这一项目中。
        3. 调动社会力量参与志愿服务。时间银行项目最初的筹建有赖于社会组织，它的常态化运转和发展更离不开社会力量。越来越多的普通居民和外部志愿团队，甚至许多以前从不关注志愿行为的居民们，在接触身边的志愿者或者志愿行为以后，居民沉睡的主体意识渐渐被和谐的互助氛围唤醒，也纷纷开始关注社区公共问题和社会服务需求，主动参与到社区建设和社区活动中来。针对志愿项目志愿队伍专业性不强、服务领域偏窄，居民需求得不到很好满足的现实难题，街道在“两新”组织中倡议吸纳具有专业特长的党员加入志愿服务队伍，为居民提供更多服务和便利。他们承担了各类社会服务项目中的基础服务，如养老服务站日常管理、量血压、服务登记、上门探望孤寡老人等，让社会组织的专业社工腾出更多精力去提供专业服务，在保障服务内容、服务质量的基础上减少了政府购买服务支出，有效降低了政府购买社会服务投入成本，志愿服务越来越专业化、系统化、丰富化。
“姚坊门时间银行”社区互助项目不局限于助老服务，还涉及家电维修、儿童辅导、咨询代办等多项便民内容。“时间银行”这种模式以较低的志愿服务成本，解决了更多社会需求，守望互助的社区风尚在逐渐形成。

点评六：
 

       现代城市治理主要涉及城市空间内不同的权利主体——政府、社区群众自治组织、社会组织和城市居民。传统的城市管理带有自上而下的统治意味，而现代城市社会治理则反映了城市空间内不同权利主体之间的民主共治。
       在这方面，栖霞区首先是在制度层面上注重通过社区群众自治组织建设，如建立党群服务中心、居家服务中心、党员之家、老年人之家、未成年人之家、残疾人之家、居民之家等社区服务平台，发挥社区在社会事务受理、居民生活等各项工作中的主导作用，同时以社区民主协商与恳谈会等形式，建立事前提议、一事一议、尊重规则的协商议事机制，完善协商成果采纳、落实和反馈机制，合理运用协商成果，充分调动了社区居民参与社区治理的积极性，保证了社区居民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现了党的十九大报告中提出的“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”的社会主义民主政治建设要求。
       不过，从城市善治的角度看，不仅需要保障社区居民知情权、参与权、表达权、监督权，还需要动员更广泛的社会力量，充分激发辖区社会组织和城市居民的活力，以打造共治共建共享的社会治理新格局。由于现代城市社会是一个陌生人社会，作为相互陌生的个体，在互动中人们更多关注自己的活动和利益，这造成现代社会中人与人之间相对疏离与冷漠，城市居民对公共事务参与的积极性不高。如何在陌生人社会中建立新的连接和整合，从而构筑和谐人际关系，维持社会互动的健康有序，是当前社会治理创新中的重点和难点问题。
       针对这个难点重点问题，栖霞区一方面是通过“项目制”的方式整合了各种社会资源。如通过社区微幸福项目的开展，把原先“无感生疏”的居民力量拉了进来，把原先“没有门路”的社会组织、社团等专业力量请了进来，让各类资源、各方智慧在这里汇集。为充分发挥社会组织在改善民生、提供服务、凝聚社区合力等方面的积极作用，街道结合实际，还成立了社会组织服务中心，引进支持性社会组织，助推街道社会组织的培育发展，通过培育和引进社会组织，有效地激发了社会的内在活力和动力。
       另一方面，更具有特色的是，栖霞区基于互联网思维，依托微信群、微信公众号等移动互联网平台，通过“掌上云社区”建设，不仅拉近了邻里之间的关系，建立一个网络的社区共同体和心灵家园，重构市场经济条件下的“熟人社会”；而且有效激发了社会治理多主体的活力，强化了协商民主，开拓出网络民主治理的新方式。栖霞区这种新型的网络社区民主治理方式具有几个独特的优势：
       一是参与治理的主体更加多元和广泛，参与的方式更为便捷。参与主体以社区党组织、居委会为主导，协同社区居民、驻区单位、物业和社会组织以及公众，尤其是吸引了中青年人关心和参与社区公共事务治理，把平时忙于工作、缺乏时间和精力参加线下社区活动的精英阶层人士吸引过来并为此提供快速链接、整合社区内资源的通道。这些社区精英的加入，往往让协商和讨论更多出一份理性、更能反映社会主流意见。长期以来，居民对社区事务的有效参与度低，其中一个重要的因素是参与不方便，便捷性是影响社区居民参与的重要因素，“掌上云社区”恰恰是在便捷性上具有自己独特的优势，居民可以不受空间限制，可随时利用碎片化时间了解社区事务、发表意见，参与公共事务的协商决策，居民无须耗费太多时间成本即可参与社区事务，这十分有力地推动了社区多元主体有效参与共治的进程，在较短的时间内让居民习得了自治与共治的经验和能力。
       二是可以利用技术上的功能与网格化管理对接，集成实现了系统治理、整体性治理。开发出包括党建云社区、信息交流、智能回复、“不见面”审批、工单流转、协商议事、多群管理及大数据分析八大功能系统，借助网格化治理的坚实基础，推动基层治理、服务更加便捷、高效、贯通。如芝嘉花园社区的“网格化 + 掌上云社区”通过从平台到实务，由线下到线上，网格掌上不分家的工作理念，网格长工作从线下搬到了线上，增加了网格长聆听居民诉求及问题的渠道。在“掌上云社区”中植入“政务机器人”的方式，不仅大大提高了社区管理中的回应性，而且可将民情民意第一时间导出，形成大数据分析，从而更加有效地提升了基层治理的精细化水平。
       三是解决了城市社区由于陌生人社会所造成的缺少人情联结的弊端，重构了比较和谐的社区人际关系。“掌上云社区”建立之初，入群的居民以沉默和反映问题为主，线上作用放大后，相互交流日益活跃，自发互动明显增多，邻里之间、居民与社区之间原本淡漠的关系得到极大改善，许多社区在组织活动、发布信息时已不再是“自说自话”的状态，居民点赞肯定声音越来越多。
       四是可以有效推动基层民主建设，特别是在涉及社区公共事务方面，使相关决策更加民主。如今社区“办大事”不再是几个干部讨论就拍板，更不可能是书记一言堂，如建设小区停车场等，都由居民“线上”讨论决定，社区工作遇到困难，通过集思广益，做事情、解难题的方法也更加科学。
       五是提高基层政府的回应性。通过运用“掌上云社区”工作平台，街道干部和社区工作人员通过在线互动，能够随时发现居民反应的问题，而及时回应和快速处理也进一步激发居民参与的热情，建立了良性互动。随着社区和居民互动的深入，政府的回应性不断增强，构建了一个政府、党组织与居民间畅通的沟通渠道，为在线治理社区事务，整合社区资源，化解社区矛盾，提供了一个有力的工作平台，进一步推动栖霞区从服务型政府向“回应性政府”和“活力”政府过渡。
 

 
       基层是社会治理现代化的基本面、最大体量的参与主体和服务对象，满足基层群众的需求和福祉是各级党委和政府的工作重点。栖霞区委区政府近年高度重视以保障和改善民生为导向的社会体制改革，突出社会弱势人群权益保障，持续提升公共物品供给的及时性和有效性，在医疗、教育、养老、卫生等方面做出了大量探索。在栖霞，社会治理不仅与加强基层法治工作、推行自治选举和加强村务公开联系在一起，更与改善民生、改善社区层面公共资源供给、提高社会服务质量、启动城市和农村低收入群体生活保障和大病救助等有机结合在一起，不断健全以民生为取向的社会体制，建设真正的基层服务型政府。
 

第一节　注重民生改善，增进民众福祉
 

       群众利益无小事，民生问题大于天。栖霞区委区政府深入贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，始终把保障和改善民生作为推动高质量发展的出发点和落脚点，近80%可用财力用于民生支出，坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点，完善制度、引导预期，既尽力而为，又量力而行，努力解决群众的操心事、烦心事，一件接着一件办，一年接着一年干，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，解决了一批事关群众切身利益的突出问题。
        1. 推进教育共同体建设，教育质量显著提升。成功创建国家中小学校责任督学挂牌督导创新区，2019 年高考本科达线率 84.656%，稳居全市普通高等教育前列。建设一批研究型大学和专业化、开放式特色学院、研究生院。新建华侨城中小学、仙鹤片区北部中学、仙林 G58 地块幼儿园、实验小学前塘路校区等 4 所学校。陶行知在南京创办的第一所小学，在燕子矶新城复校，南京泰晤士国际学校也入驻燕子矶新城……名校先后落户，教育资源在栖霞进一步集聚。
        2. 扩大服务供给，养老创出特色。制定出台《养老服务体系建设规划》和《促进养老服务业发展扶持办法》，全区有 76 家社区居家养老中心全部实现“医养融合”，15 分钟步行半径内即有一处便民为老服务机构、场地或设施，逐步形成了“高端养老有市场、中端养老有需求、低端养老有保障”的养老服务格局。推进机构养老、居家养老、社区养老融合发展，每千名老人拥有养老床位 42 张。下一步将建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，结合医疗设施布局，合理配置养老服务设施，促进医养结合，加快建设东方颐年健康产业园、南京颐乐康养社区，提升养老社会化服务能力。
        3. 深化医改，医疗卫生水平大幅提高。多年来综合医改考核始终位居全市前列，入选省基层卫生十强区。持续深化“院府合作”，重点加快推进省中医院仙林分院、市妇幼保健院丁家庄院区、燕子矶新城三甲医院等 3 家三级医院建设，开工和续建泰康（南京）国际医学中心、泰康仙林鼓楼医院内科楼和南京应天骨科医院等 4 个民营医疗、养老项目。
        4. 创“星级物业”，抓垃圾分类处理，环境更加宜居。从曾经的城郊结合部、化工重镇，到如今现代化的“南京副城”，旧貌新颜，见证了城市蜕变的栖霞速度，城市管理连续七年位居全市主城区第一名。近年来，栖霞区结合精细化建设管理、沪宁城际铁路沿线环境整治等多项整治行动，推动城中村、城郊接合部以及主次干道、背街小巷市容市貌和环境提升工作，强化门前三包管理，全区共签订门前三包责任书近 5300 份，整治完成近百条背街小巷。开展公厕革命，2017、2018 年新改建公厕 31 座，2019 年新改建环卫公厕 5 座、旅游及公共建筑配套公厕 11 座、农村公厕 9 座。结合乡村振兴要求，围绕南京市委“大力推进农村生活垃圾分类工作，实现一个月见成效、三个月能推广的目标”，把农村生活垃圾分类工作作为街道的头等大事和“一号工程”，美化环境的同时实现了垃圾资源化、减量化。
        5. 大幅提升交通出行便捷度，大力开发文化体育事业。2019年重点实施的和燕路等3条过江通道、宁句城际等4条轨道交通、312国道等5条主干道路进展顺利，启动打通断头路、交通堵点整治、“四好农村路”建设等专项行动，全力保障地铁 6 号线、7 号线建设，强化与主城以及都市圈间轨道交通系统的衔接，道路综合承载能力全面提升。提档升级街道、社区综合文化服务中心 18 个，打造“读创栖霞”读书节等品牌活动，每万人拥有公共文化设施面积超过 2000平方米。举办仙林半程马拉松赛、八卦洲龙舟赛、“秋栖霞”登山节、区级全民健身运动会，桦墅越野跑等“四季”体育赛事，每年开展各类群众性体育活动 250 场以上。
 

第二节  深化医疗卫生体制改革，促进全民健康
 

       没有全民健康，就没有全面小康与和谐的社会建设。新一轮医改之初，栖霞区只有1家二级医院，街道社区卫生服务中心大多资源、设施、人才缺失，医疗卫生事业举步维艰，居民“看病难、看病贵”的问题比较突出。近年来，栖霞区把深化医改作为增进群众健康福祉、提升综合竞争能力、建设幸福栖霞的重大工程，按照中央和省市部署要求，突出问题导向，突出民生指向，突出改革取向，以地方政府与大型医院合作共建为抓手，带动医疗卫生改革发展全面展开，初步形成具有栖霞特色的“院府合作”医改路子。2013 年 5 月，区政府与省人民医院达成第一个“院府合作”协议，经过近几年发展已建成五大院府医联体，吸引大量优质医疗资源入驻，带动医疗卫生工作整体提升。
       1. 在合作主体上，厘清“医院、政府、医生”关系。“院府合作”模式全面开花，有效破解医疗资源不足、医疗服务不均难题。“府”为主导，由区政府牵头，依托区域公立医院平台，向大型公立医院购买服务，开展医疗、教学、科研全面合作。通过政府的主动参与，强化对“院府合作”的整体规划和制度性安排，特别是在涉及利益分配等关键方面，全部由政府托底，避免成本由百姓买单，实现花小钱、办大事，更好体现基本医疗的公益属性。2013 年投资 1.35 亿元用于二级医院的基本建设、设备购置，保障“院府合作”的硬件达标。2015 年区街两级财政卫生经费投入超过 1.5 亿元，政府的强力支持，促进基层医疗机构把更多精力放到抓业务、强能力、优服务上。“院”为主体，在行政适度参与的同时，把业务交给医院，实行管办分离。三级医院全权负责区内合作医院特别是代建科室的业务管理，在发展理念、技术支持、人才培养、硬件配置等方面与医院本部一体适用，展开“防、治、康，医、教、研”全面合作，重点提高二级医院疾病诊疗能力。目前栖霞已与省人民医院、南京中医药大学、市妇幼保健院等院校合作，建成“三级医院—二级医院—社区卫生服务中心—村卫生室（站）”四级医疗服务体系、“临床检验—影像诊断—心电—消毒供应及信息化平台”“4+1”医技中心、“综合医院—康复专科—社区卫生服务机构—家庭”四级一体化康复医疗服务网络体系，培养出包括1家二甲医院在内的二级医院2家，区内社区卫生机构正按照二级医院标准全面升级。“医”为主力，加强院府联动，引导优质资源下沉，特别是解决好人才资源下沉这个关键。栖霞区与三级医院明确约定，畅通审批渠道，打破三级合作医院医生到栖霞多点执业行政壁垒。由政府负担，按照不低于在院本部工作的薪酬待遇邀请医生出诊，由医院统筹安排医生接诊量，避免影响医疗质量。对医生在栖霞区医院的执业状况，与在院本部一样列为待遇提升和职务晋升的重要参照。
        2. 在合作取向上，紧扣“质优、价廉、方便”目标。加强基层医疗机构力量建设，真正把基层医院建成群众信赖的首诊之地。主城大医院人满为患，基层医院门可罗雀，根子在于病人只信赖大医院的服务质量，栖霞“院府合作”瞄准基层医疗机构，着力建好群众身边的医院。“院府合作”以来，群众首选本地医院就医比重超过 60%，手术人次、出院人次分别增长31%和51%。质量是生命线。“院府合作”中围绕需求较大、转出率较高的病种，引进名院名医，扶持重点学科建设，引入顶尖人才加盟，开展专家坐诊、专题讲座、教学查房、手术示教、危重病例抢救等，在短期内实现了本地医疗质量的大幅提升。目前，80 多名省市专家到栖霞开设重点特色专科，有的领军型专家甚至将团队整体带入栖霞，基本保证每天都有专家接诊。医疗力量的壮大，让就医服务的过程更加精细化、人性化。据测算，南京三级医院每个医生日均接诊量在80—100人，而栖霞只有40—50人，人均诊疗时间远超大医院平均用时，更便于医患交流，提升就诊满意度。基本医疗是着眼点。“院府合作”突出公益性，通过政府购买服务，消化不同层级医院的费用差额，真正让利百姓。目前，省级一流三级医院知名专家诊疗费平均为 100 元，而在栖霞只需15—25元。住院手术方面，以针对骨折的椎体成形术为例，三级医院通常费用为3万元，而栖霞医院仅需1万多元，扣除医保报销费用，个人实际支出仅4000元，门诊费用人均比三级医院少100元，住院床单元费用人均比三级医院少5000元。全域统筹是基本路径。“院府合作”把区内所有公立医疗机构整体打包，与三级医院全面对接、直接挂钩，建立健全四级医疗网络，缩短了优质资源下沉通道。通过引进三级医院的人才、技术、管理和批量专家入驻，以点带面力促区内社区医疗机构全面达到二级医院服务能力，同时推动在龙潭、靖安、八卦洲等偏远地区共建社区卫生服务中心，真正把好的服务送到家门口，方便群众就医。
       3. 在合作内容上，突出“技术、人才、管理”对接。促进医疗均衡化、医技同质化，畅通分级诊疗、双向转诊渠道。推进基层首诊、分级诊疗、双向转诊，是医药卫生体制改革的难点，也是医疗卫生体系建设的重点。从实际运行看，由下向上转的渠道基本畅通，难度最大的是由上向下转。栖霞区借力“院府合作”，紧扣医疗均衡化、医技同质化，着力推动基层医疗机构与大医院服务质量、设施配套、管理水平互联互认，确保下转时“接得住”。建设重点专科，放大品牌效应。按照突出重点、特色发展、覆盖全面的思路，引进名院名医，带动全区医疗机构均衡发展。省人民医院托管区医院 5 个科室，均派出该领域的顶尖专家常驻管理。市妇幼保健院帮助区医院迈皋桥院区转型为妇幼保健院（北院），列入全省妇幼保健体系五大改革试点工作，集中发展产科、妇科、儿科、乳腺科、超声科五大品牌科室。鼓楼医院、省中西医结合医院、市中西医结合医院等，结合挂钩医疗机构实际，大力推进基本医疗、特色专科、医养一体发展。加快硬件升级，推动向上对接。建设“4+1”医技中心，利用现代信息传输技术，实现区内所有医疗机构与省人民医院联网互认，确保区内所出具的检测检验报告全部与省人民医院达到一样的质控标准。既提高了栖霞本地医疗专业化配套水平，也避免了从大医院转诊过来的病人重复检查，使病患在运行机制一体化、技术标准同质化中得益受惠，更便于后续与三级医院的有效衔接和灵活转诊，夯实双向转诊的技术支撑。创新培养模式，打造本土人才。“院府合作”，既注重解决“看病难、看病贵”的现实问题，也着眼于医院发展、医生成长等长久之计。在人才培养方面，先后与江苏省人民医院联合举办“全科医师”培训系列讲座、与南京医科大学联办南医大研究生课程进修班。在人才引进方面，创新区属二级医院“区管街用”模式，利用二级医院的进人渠道引进人才、培训人才，根据需要下派人员到基层卫生中心（站），并适时组织轮岗交流。区级医院成为基层社区医疗人才的“蓄水池”，既与三级医院便捷对接，也解决人才难招难留的问题，灵活地实现区域内人才合理流动。复制管理经验，实现持续发展。栖霞区与合作医院建立定期联席交流制度，强化先进经验和成功做法的及时输入和有效对接。引进合作医院领导班子成员到区级医院兼职，优化科室设置、诊疗流程，帮助制定医务人员职业技能培训计划，创新事故问责、质量控制、预算编制等体制机制，把三甲医院的先进理念、先进做法以规章形式固化下来，为本地医院规范运行、持续发展提供制度保障。
        4. 在合作效能上，促进“医疗、养老、康复”融合。打造全功能医疗服务社区。在老龄化步伐加快的今天，康复养老需求大幅上升，成为医疗服务供给的重要方面。栖霞“院府合作”大力推动急慢分治、康复回社区，释放大医院需求压力，也提高社区卫生中心运转效率，促进医疗卫生资源与养老服务的无缝对接。建设康复体系。栖霞区联合医疗专业全国排名第一的省人民医院康复医学科团队，成立省人民医院栖霞康复院区，打造二级医院康复医学科和全区基层医疗机构康复人才培训输出基地。以栖霞为试点，设计《康复示范社区建设规范》，打造四级康复医疗体系，探索医养融合、防治康一体的医改新路径，形成可推广的“养老—康复—护理”服务模式。康复院区发展迅速，所有床位满负荷运转，月平均出院患者超过50人，平均住院日不足20天，药占比不到 20%，远低于国家 30% 标准。
通过“院府合作”，栖霞区医院取得了长足发展。2016 年，栖霞区医院顺利通过二级甲等医院评审，托管学科服务能力和水平大幅增强，以点带面推动医院全面发展。同时，医疗服务的同质化促进了“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”诊疗秩序的逐渐形成，栖霞区群众首选本地医院就医比重超过60%。栖霞区康复医疗体系中一级综合医院与二级康复专科医院业已形成、三级社区卫生服务机构已初具雏形、四级进入家庭的网络建设正在进一步推进之中，全区已初步建立可推广、可复制的康复医疗服务体系，基层医疗机构普遍具备了居民健康“守门人”的能力，探索了一条医养融合、防治康一体的医改新路径。“院府合作”改革成果在《人民日报内参》、《人民日报》、《新华日报》、省委《动态研究与决策建议》上刊登报道，并获得省委李强书记的批示，省医改办专门发文在全省推广。
 

第三节　以改革创新引领教育高质量发展，助推教育现代化
 

       栖霞区围绕“提升学业水平质量，提升学生核心素养，推进区域教育现代化建设”的核心目标，以立德树人为根本任务，以促进公平为价值追求，以从严治党为政治保障，以深化教育综合改革为根本动力，推动教育创新发展。
优化教育布局，整建校容校貌；落实“弹性离校”，推进教育惠民；引进优质资源，建设教育共同体，特别是立足于特色项目、特色学校、特色教师的评审，推进学校特色发展，成功创建“全国中小学校责任督学挂牌督导创新区”“江苏省依法治教改革试点区”“江苏省社区教育示范区”“江苏省学前教育改革示范区”。江苏省教育现代化区级监测总分逐年攀升，全区中高考质量稳中有进，百姓教育获得感和满意度持续提高。
       1. 创新开展“弹性离校”，教育惠民落在实处。一是工作内容丰富。栖霞区“弹性离校”工作总体分为两个时段进行，先由本校专任教师（或专业志愿者）组织全体学生广泛开展 40—60 分钟丰富多彩的社团活动。活动结束后，再根据学生实际需要，合理安排专人照管学生自行预习复习、完成作业和课外阅读等。各校除广泛挖掘资源，开设各类社团以外，都创新性地开展工作，如建立“弹性离校”家长微信群、印发“弹性离校”家长接送卡、教师值班每日温馨提示等，有力地推动了“弹性离校”管理工作的规范化、品质化。全区 35 所小学全部申请参加“弹性离校”全区中小学生参与率 91.4%，全市最高。二是工作保障到位。全区“弹性离校”全部本着公益免费、自主参与和安全第一的原则，采用自管自办形式，以学校教师为主，同时，充分发挥“家庭与学校”“社会与学校”合作共建的优势，聘请一些退休教师、学生家长、大学生和社会志愿者参与管理。三是工作科学推进。区教育局还专门制定了《栖霞区“弹性离校”工作考核评估办法》，每学期进行一次检查考核。各小学均根据学校特点，制定了“弹性离校”研究课题。例如龙潭中心小学“‘弹性离校’中‘困境儿童之家’建设的实践研究”、栖霞中心小学“开发地域资源，服务‘弹性离校’工作的实践研究”、金陵小学“‘弹性离校’智能管理平台使用的实践研究”等，保障了“弹性离校”工作的科学开展。“弹性离校”实施以来，成效卓著，金陵小学被评为“全国教师志愿服务联盟课后服务示范点”，而全市仅有两所小学获此殊荣。同时，太阳城小学和丁家庄小学被评为南京市首批“弹性离校”先进单位。
        2. 推进教育共同体建设，助推区域均衡发展。为扩大名校资源辐射力度，寻求区域学校优质均衡发展新模式，2015年栖霞区以名校、名师、名校长为引领，依据区域教育特点，以“资源共享、优势互补、合作办学、协同共进”为宗旨，相继成立了“燕子矶中学教育发展共同体、伯乐中学教育发展共同体、金中仙林分校中学部教育发展共同体、南师附中仙林学校中学部教育发展共同体和小学东片、中片、西片教育发展共同体”等七大教育共同体，助推栖霞教育转型发展。一是名师引领强素质。各共同体充分发挥区域内名师工作室的作用，在名师工作室的带领下，开展名师资源辐射活动，多个共同体实施了名师带徒制度，如小学东片的王海燕特级教师工作室招募区域内有发展意向和发展潜力的 30 余名数学青年教师，开展多种活动，传授经验。此外，小学西片的张静名师工作室、小学中片的肖全胜名校长工作室、金中仙林分校中学部的郝四柱名师工作室等都向区域内全体学校教师开放，吸纳、培养教师。二是教师交流促发展。各共同体牵头学校选派骨干教师到共同体其他学校交流，带去先进的教育教学思想；参与学校选派思想素质好、肯刻苦钻研的优秀教师到牵头学校交流学习，实地感悟领衔学校的规范化教育教学管理氛围。力争通过这种交流使双方教师相互学习、共同提高，从而以点带面，带动全体教师进行课堂教学的变革，对教育教学起到很好的促进作用。三是联动教研提效率。为了共同体内学校教师能接受新的教学理念、新的教学模式，各共同体学校开展多场多次联动教研，充分利用网络资源，开展多场网络教研活动，小学西片教育共同体四所学校之间的远程录播教研活动，小学中片教育共同体与沪江网合作开展的系列教研活动，伯乐中学共同体充分利用微信、慧学网、沪江网等平台搭建“网络互动平台”，尝试将共同体内的某些学科按备课组、教研组进行整合、进而开展校际联合备课、联合教研、联合质量分析，进一步提升课堂教学效率。四是聚焦课堂结硕果。如小学中片教育共同体利用其名师工作室资源多的优势，聚焦课堂教学，构建“真善课堂”“阳光课堂”“雅趣课堂”，不断推进课堂教学效益的提升；小学东片教育共同体，开展了主题明确的学科教研活动达十余场，邀请多位名家名师走进课堂，为各校的课堂教学质量把脉。
        3. 创新发展“互联网 + 教育”，提高教学效率。“互联网 + 教育”带来了教育理念、教学模式、学习方式、教育资源等多个方面的变革，栖霞结合地域特色，从实际出发，依托互联网平台，切实提高教学效率。一是开展“千人培优网络名师课堂”。利用每周周六和周日晚上、假期等时段，开设“千人培优网络名师课堂”活动。“栖霞云课堂”开课至今，累计授课近 2200 节，听课学生超 170 万人次，参与教师达 2000 人。其中，“中考网络名师课程”让学生足不出户即可享受优质的中考辅导课程700余节，听课学生超百万人。二是基于“慧学网”开发慧学课程。针对学生的假期指导，区教育局与市电教馆共同开发的学生自主作业学习平台——“慧学网”。该网已有 120 位名师参与编写了 37 种课程，这些课程为学生自主学习提供了强有力的支撑和保障。三是打造众多网络云课堂。栖霞区实验小学特级教师巫新秋与她的工作室成员通过“巫婆讲故事”栏目，坚持为孩子们每周带去精致的绘本故事，截至目前所讲故事已经超过 200多本，超过 10 万人次的孩子在这里留下了成长的印记；燕子矶中心小学张静工作室的“诗意线条”课程、区实验第一幼儿园王飞工作室的“萌宝俱乐部”、栖霞中心小学特级教师王海燕工作室的“生活中的数学”“小巍带你游栖霞”课程、龙潭中心小学的“灵美课堂”等系列课程，共同搭建了栖霞教育云课堂，实现了校本特色课程的共建共享。
 

第四节　扩大服务供给，推进养老服务标准化普惠化
 

       养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人生活需求和精神需求的服务行业，既有市场性特征，也有公共性及福利性特点，不是传统意义上的独立产业部门，它涉及许多领域，既包括生产型产业，又包括服务型产业。按照世界老龄化社会的认定标准，60 周岁以上老年人占总人口比例达10% 以上或 65 周岁老年人占比达 7% 以上，表明这个国家或地区已进入老龄化社会。按照这个标准，栖霞区已进入老龄化社会，且老龄化程度明显高出全市平均水平。目前，全区户籍总人口 51.03 万人，60 周岁以上户籍老人 10.34 万人，占全区户籍人口 20.3%，呈现出基数大、增速快、高龄化、失能化的明显趋势，预计 2020 年，老年人口将增长至 12 万人。随着经济社会的发展及人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能、独居和空巢老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出。老年群体在日常生活照料、精神慰藉、心理支持、康复护理、紧急救助、临终关怀等方面的养老服务需求日益增长，进一步加剧了养老问题的紧迫性、严峻性和复杂性。
       当前，栖霞区城市化正在快速推进，而养老服务业刚刚起步，发展养老服务业在未来不仅是解决社会养老问题，更是助推栖霞加快城市化进程的关键。栖霞区坚持把推进社会养老服务工作作为全局工作的重中之重，不断强化政府服务职能，逐步建立了以“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”三位一体的社会化养老服务体系。
       1. 建章立制，规范养老工作体系。先后出台《关于为高龄、特困独居老人提供社会化服务的实施意见》《栖霞区关于大力提升养老服务水平的实施意见》等文件，并制定《栖霞区 2015—2017 年养老服务体系建设规划》及《栖霞区促进养老服务业发展扶持办法》，明确了全区今后一段时期内养老服务的内容、要求、标准以及保障措施，进一步建立和完善全区养老服务体系建设的体制机制，以标准化助推养老服务的高效推广。
        2. 搭建平台，健全养老服务网络。通过新建、转租、腾挪等方式，加强区、街、社三级养老阵地建设。全区已构建起区、街、社三级居家养老服务指导中心（站）三级网络，组建了区智慧养老信息平台和区虚拟养老院，推进养老设施建设布局合理化，确保 20 分钟步行半径内即有一处便民为老服务机构、场地或设施，确保社区办公和服务用房面积的 40% 用于为老服务。截至 2019 年底，建成养老服务机构 25 个，其中，5A 级 2 个，4A 级 4 个，3A 级 1 个，2A 级 6 个，A 级 7个，未审评 5 个。街道通过实施江苏省服务业标准化试点，总结固化站点建设、运营管理经验，极大提升了社区居家养老的规范化水平，仅用 3 年时间建成运行了 22 标准化居家养老服务站，实现街道养老全覆盖，街道社区居家养老服务综合满意度高达 95%。
        3. 整合资源，扩大养老服务供给。着力推进居家养老服务普惠化，及时足额发放尊老金，对养老服务机构、社会组织、公益项目分类实施补贴。出台《栖霞区城镇和农村居民养老补贴实施办法》，实现了全区 3 万多名离退休人员社会化管理。以政府购买服务方式充分整合社会资源，在全市率先尝试敬老院公办民营，社区养老服务站社会组织民营率达 88.5%。加强养老服务社会组织和为老服务公益创投项目培育发展，尝试将养老服务与公益慈善相结合，积极调动企业、高校、社会助老积极性，开展助餐、助医、助浴、助洁、助急、助乐等特色养老服务项目。目前全区已建成养老机构25家，街道老年日间照料中心9个，社区居家养老服务中心（站）133 个，银发助餐点 125 个，每千名常住老人拥有养老床位数达 42 张。
       4. 丰富内涵，创新养老服务模式。不断推进养老服务网络智能化，完成虚拟养老院与三级养老服务网络的对接。初步建立了居家养老“点菜”式服务的架构，开展医养教一体化的栖霞养老服务模式，建成市级老年健康生活体验馆 1个。与省人民医院合作建成老年康复平台，在社区全面实施 “双枫健康养老”行动，全区养老机构护理型床位占比达 70.7%，社区居家养老服务站“医养融合”率达 100%。着眼老龄化社会医疗新需求，促进“医疗、养老、康复”融合，打造全功能医疗服务社区。在老龄化步伐加快的今天，康复养老需求大幅上升，成为医疗服务供给的重要方面。栖霞通过“院府合作”，联合医疗专业全国排名第一的省人民医院康复医学科团队，成立省人民医院栖霞康复院区，探索医养融合、防治康一体的医改新路径，形成可推广的“养老—康复—护理”服务模式。推进医养协作，与南京中医药大学、省中医院等合作，引入中医治疗理念、中医技术和高层次中医专家，加强社区中医科室建设、中医药人才培养、中医慢病指导和亚健康调理等，建立中医药特色保健服务体系。
        5. 细化市场需求，发展不同层次养老康复机构。着眼高端化需求，引进欧洲第二大养老产业集团欧葆庭，扶持钟山颐养园、朗诗常青藤钟山绿郡颐养中心等民营机构品牌化发展。着眼大众化需求，大力发展公办养老机构，重点针对空巢、孤寡等困难群体提供医疗保健、应急救助、人文关怀等服务，保障中低端人群养老需求。引入爱德基金会等发展养老产业，以栖霞区颐养院为载体打造爱德仁谷颐养院，依托智慧养老信息平台建设“栖霞区虚拟养老院”，鼓励街道、社区培育引进居家养老团队，提升居家养老服务专业能力及服务效果。目前街道已引入好来屋公益服务中心、枫情关爱服务中心等一批专业组织，把医疗卫生和养老服务延伸到了群众家门口。
        6. 集聚人才，壮大产业服务队伍。不断培育壮大养老服务队伍，重点发展社区为老服务志愿者队伍，形成“社工”带“义工”的为老服务模式。组建养老服务机构与社区为老服务志愿者服务名录，探索建立“培育＋补贴＋奖励＋购买”的志愿者服务保障体系。发挥辖区应天学院、钟山学院专业优势，开辟社会养老服务培训基地，全区养老服务人员持证上岗率达 100%。制定养老服务人员激励机制，2015 年起，全区对入职区养老机构且连续从事养老服务、康复护理工作的人员按工作年限、学历、职业资格水平给予不同额度的补贴。
 

第五节　创“星级物业”，促和谐安居
 

       基于物业在社会治理中的重要职能，引导物业规范化参与社会治理，成为近年来栖霞区提高社会治理效率、提升社会治理能力的一把解题之钥。各街道在探索中相继成立物业管理公司，加强社区党建，凝聚物业合力，铸造了一批群众满意的“星级物业”。同时，物业在社会治理参与中也获益良多，一方面，根据社区群众的反馈磨练了业务能力，另一方面，在社区治理和谐有序的推动中实现了自身高质量发展。栖霞区的住宅小区物业服务居民满意率持续提升，2019 年全区物业费、停车费收缴率分别达 90%、96% 以上，南京市社会治理指标评分显示，栖霞区的“小区物业服务（村庄环境整治）满意度”达 83.05 分，位列全市第三，其所辖金尧山庄被省住建厅评为适老化改造示范项目。
       1. 基层大数据促推物业监管升级。近两年，在集合微信民意的大数据平台“掌上云社区”的前十大话题排行榜中，“物业服务”热度始终高居榜首。大数据对基层公共服务的精准识别向社会治理提出了刻不容缓的新要求，当下网络与现实交集密切，网民的诉求就是群众的诉求，为此，区政府专项升级云社区“物业通”板块，采取物业工单受理“滴滴打车”模式，建立线上问题反馈线下迅速解决、数据考评机制体系，在全新上线的“掌上云社区”物业服务小程序中，设置了“停车管理、电梯管理、物业报修、绿化养护”等 7 项诉求内容，居民随时可以根据需求进行工单提交，并要求物业单位在 48 小时内处理完毕。截至2019 年底，全区 224 个商品房小区建立了 1000 多个微信群，约 103 家物业公司作为责任主体加入，入群居民 19 万余人。借助微信群，居民诉求有了及时通达和解决的出口，物业工作也更加有的放矢，社区变被动沟通为主动监管、全面监管、在线监管，物业、社区、居民三方融合得到前所未有的强化，互相支持、相互促进的和谐氛围正在逐步形成。
        2. 社会需求激励物业星级创建。物业公司在快速壮大中迎来了极高社会关注度，也迎来了凭一己之力难以逾越的瓶颈期。物业公司良莠不齐，服务质量参差有别，有的物业面对新情况新问题束手无策不作为，加剧了与业主之间的对立，各种矛盾问题衍生。如何破解物业管理难题、重新赢得业主信任？关键还是要从激发内生动力入手，推动物业自我改革、自我创新。栖霞区自 2015年起，每年拿出1300万资金帮助已进驻物业的居民小区开展星级评选和效能补贴，奖励管理效能突出的物业，激发物业公司的积极性；对区内无人管理的老旧小区、厂居小区，鼓励街道自办物业公司，进行兜底托管；在各类小区物业管理全覆盖的基础上，再鼓励街道通过物业“走市场”，“反哺”老旧小区。服务好，评星；服务差，摘帽。补贴和星级挂钩，一月一评，按照五星级每平方米 5 元、四星级每平方米 4 元、三星级每平方米 3 元、二星级每平方米 2 元、一星级每平方米 1.5 元的标准给予财政补贴，有效激活了物业内部运行效能，“星级”物业为小区业主提供着“星级”服务，在赢得群众口碑的同时也为社会治理发挥了不可替代的作用。
        3. 党建引领铸就物业“红色基因”。栖霞区积极探索党建和物业相融合、社区和物业相融合的“红色模式”，推动街管物业公司党组织建设，建立物业管理联席会议机制，搭建“红色平台”，强化物业的“红色属性”和“红色责任”，将物业公司党建工作情况作为业务评定重要依据，用党的力量凝聚社区和物业，实现街道、社区、物业三方联动发展。迈皋桥街道筹建的迈皋桥物业管理有限公司兜底负责 60 多个老旧小区，普遍“脏乱差”、违建多、物业管理缺位、居民抵
触物业，2015 年，物业公司设立党支部，建立了一支以党员职工为骨干的高素质物业服务管理队伍，致力于把物业打造成活跃在基层治理最前沿、矛盾问题第一线的党的工作队、先遣队，将社情民意的搜集纳入日常物业管理服务中。2017 年，迈皋桥街道的物业费收缴率普遍超过 90%，7 个物管项目荣获南京市物业管理示范项目称号，7 个小区被评为栖霞区物业管理“五星级小区”，创新做法得到省、市人大及住建房产部门高度评价，陆续接待了兄弟地区的参观学习，反响热烈。

点评七：
 

       以民生为重点的社会建设是中国共产党为人民谋幸福执政理念的重要体现，这一思想在党的十七大报告中系统提出，2012 年党的十八大报告全面论述了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，进一步明确了社会管理和社会建设的关系。同年，全国人大通过的“十二五”规划纲要系统提出了“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治，加强和创新社会管理”的社会建设目标。党的十九大报告以“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”为题对社会建设再次进行系统擘画。由此可见，新时代的社会建设需要两条腿走路，遵循两条基本路径 :一是保障和改善民生，二是加强和创新社会治理。
       社会治理所要满足的是社会成员的安全等需要，而民生所要满足的是社会成员的生计、生存、生活需要，党的十九大报告把“保障和改善民生”放在“加强和创新社会治理”的前面，作为社会建设的重点提出来，其重要意义在于: 第一，以民生为中心的社会建设可以为市场经济运行提供稳定的社会秩序。市场不能解决许多社会问题 , 并且会引发新的社会问题，这必须依靠国家和社会来解决，需要保障和扩展社会权利 , 以促进社会稳定，为经济社会发展提供良好环境。第二，民生是解决经济社会发展不平衡的内在需要。改革开放 40 多年来，中国经济建设取得举世瞩目的伟大成就。但必须清醒看到，社会结构和经济结构不平衡、不协调的问题成为制约当前中国发展的重大突出矛盾。加快改善民生，可以解决经济建设“一条腿”长、社会建设“一条腿”短的问题。第三，民生问题在当前是多发、频发、突发、并发的社会矛盾之基本根源，只有解决好民生问题，才能推动中国社会更健康、更平衡、更充分地发育与成长。
       然而，需要注意的是，民生型政府建设是一项系统、复杂的社会工程，面临基层政府发展目标错位、民生制度体系供给不足、政府职能定位及机构设置不合理、基层政府 GDP 考核难割舍等一系列困境。当前，有些地方政府注重经济发展，忽视民生建设投入，导致教育发展滞后、医疗供给不足、养老康复缺位甚至不到位和环境污染严重等问题，甚至出现民生危机。民生危机作为经济体制改革的副产品与改革终极目标背道而驰，如果得不到科学有效解决，不仅制约城市生活质量可持续改善，加剧社会矛盾，而且会制约经济社会可持续发展。中央无论是强调加强以民生为重点的社会建设，还是提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”“提高保障和改善民生水平”，都是要求地方政府在社会治理创新中不仅要建设服务型政府，还要建设民生型政府，只有这样才能真正实现以人民为中心的发展目标。
       在这方面，栖霞区委区政府在创新治理体制、着力打造服务型政府的过程中聚焦民生改善持续发力，不仅将改善民生直接与在社区层次改善公共物品供给、提高社会服务质量、启动城市和农村低收入群体生活保障和大病救助等有机联系在一起；同时也与加强基层治理、推动社区自治选举、加强村（社区）务公开民主管理等紧密联系起来，不断加大民生投入，增进民众福祉，以民生促民主、促发展、促和谐，实现了民生型政府的建设目标。纵观栖霞区的民生型政府建设进程，可以发现其以下经验做法值得推广。
       第一，加强以民生为重点的社会建设 , 以民生型政府建设促进服务型政府建设。栖霞区持续将民生改善理念内化于心、外化于行，注重将中央和省市对民生建设要求与民生领域的法律、法规等正式制度规范变成可落细、可落地的实践机制；不断完善管理与服务有机统一的社会管理体制，以“共同体建设”的方式更加公平使用公共资源 , 普及教育、医疗、养老等公民的基本社会权利 , 缩小差别 , 推动协调发展。特别是关注社会弱势人群权益保障，优先服务老人、残疾人、儿童和社区困难、弱势群体，不断把健全以民生为取向的社会体制作为服务型政府建设的重要内容，具体落实到与民众生产生活息息相关的教育、医疗、养老、环境保护、小区物业等领域的建设工作中。
       第二，进行公共资源的合理筹划和分配，形成一整套政策体系。栖霞区特别强调以基本公共服务均等化为目标对公共资源进行合理筹划和分配，形成一整套政策体系，以推动教育、医疗、养老等公共资源均衡分布和标准化、普惠化。民生建设不仅涉及物质上的分配和调节，而且关注权益保障的制度建构。这些权益保障机制主要包括教育、公共医疗、养老保障等社会保险体系健全等方面。在这方面，栖霞区将民生问题作为政府决策、政府职能和政治资源配置的中心，把回应居民基本而普惠的服务需求和保障民生需要作为工作重点，在此基础上，健全惠民的长效机制，形成一整套保障居民各项权益、有效提供优质公共服务和维护社会公平正义的政策体系。政策实施过程中，在方式上栖霞区通过政府的机制设计，将各类主体统筹进社区服务中，这些主体至少包括地方政府、居委会、社区社会组织以及社区居民，栖霞区将这些主体的资源和力量以“共同体建设”的方式汇聚起来供给社区服务，同时注重合理分担各主体间的责任，不仅合理筹划和分配公共资源，而且让辖区民居均等地享受教育权、公共卫生权、居住权和环境权等社会权益，较好地解决了民生问题，真正地提升了辖区居民的幸福感和获得感。
       第三，创新公共服务与民生建设模式，从公共服务的单一供给模式跃升到多元复合供给模式。服务型政府、民生型政府将满足公民需求作为最高目标，不仅要求强化社会管理和公共服务职能，更需要通过创新政策工具来促进公共服务的有效供给。在公共财政规模与政府规模的刚性约束下，由政府供给公共服务难以满足居民不断增长的需求，面对公共服务的财政压力与人民群众不断增长的需要之间的矛盾，栖霞区在实践中一方面通过出台优惠和扶持政策，催生社会服务领域社会组织的产生和发展 , 为政府通过购买社会服务的方式与社会组织合作创造了条件；另一方面通过政府购买、合同外包、特许服务、“复合供给”等多种方式，形成开放竞争的公共服务市场，通过市场化、社会化等复合型方式整合资源，实现有效供给。比如在医疗领域通过府院合作，以有限的资源，实现花小钱、办大事，不仅把三甲医院的先进理念、先进做法以规章形式固化下来，为本地医院规范运行、持续发展提供制度保障，使辖区医院的服务能力和水平取得了长足发展，而且形成了医疗服务的同质化和“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”的诊疗秩序。在教育领域通过建立“资源共享、优势互补、合作办学、协同共进”的七大教育共同体，扩大了名校资源辐射力度，促进了区域学校优质均衡发展和有效供给。在养老领域出台《促进养老服务业发展扶持办法》，推进机构养老、居家养老、社区养老融合发展，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。在垃圾分类处理和环境整治中，通过政企联动，把政府做更有利的事由政府来做，把市场做更经济的事交给市场来做，把社会和公众做更经济的事交给社会来做，如通过积分兑换活动，激励更多群众参与垃圾分类，从而在精简节约运营成本的同时实现了高效垃圾分类处理和环境整治。
       第四，将民生改善作为基层政府新的政绩增长点，引导辖区基层政府不断强化民生建设和保障职能，拓宽应用领域。一是将民生问题的解决与改善程度纳入基层政府的政绩考核体系并具体化，从教育、医疗、养老、环境保护、小区物业等民生领域开展对基层政府工作的绩效评价，以推动基层政府进一步强化民生建设职能。如下发了《栖霞区物业管理工作季度考核办法》，进一步加大对街道层面物业管理工作的考核力度，由以往的年度考核改为季度考核 , 纳入全区城市综合管理考核体系中。二是通过优化涉及民生领域的基层政府组织结构，理顺部门间权责关系，降低行政管理成本，提高了管理效率，如在物业管理方面，建立起了区、街道、社区三级物业管理体制，不仅整合了区城管局、公安分局、市场监督管理局等十多个部门，而且将管理触角直接延伸到街道和社区，在街道办事处设立物业管理办公室，配备专职人员，在社区居民（村民）委员会设立物业管理工作站。以此类办法来优化组织机构和完善政绩考核体系，有效激励辖区街道政府的民生政绩增长，使得民生保障与建设的领域不断拓宽 ,广泛分布在公共环境服务、公共卫生服务、社会保障服务、社会事业服务、公共交通、社会工作等多个领域；发展规模不断扩大 , 政府购买的投入、项目和受益对象不断增加 , 正成为政府满足社会日益增长的公共服务需求、提高公共服务质量与效率的重要途径。
  

 
       党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。按照这个定位和要求，江苏省委确定了“推动高质量发展走在前列”的目标定位，明确了推动经济发展、改革开放、城乡建设、文化建设、生态环境、人民生活“六个高质量”的实践路径，要求全省上下开启高质量发展新征程。城市基层社会治理无疑是其中一个重要方面，也必须按照高质量的总定位、总任务、总目标，相应确定社会治理的具体定位和工作目标。在这一大背景和总格局下，栖霞区对社会治理进一步做了新谋划，提出了新设想，做出了新安排，部署全区进一步开启新时代社会治理的新征程，谱写新阶段高质治理的新篇章。他们主要从三方面谋远抓近：一抓全面系统化，致力完善社会治理体系；二抓重中之重，致力提升社会治理能力；三抓发轫初心，致力服务社会造福人民。这都抓住了实现高质量社会治理的根本和关键。我们坚信，栖霞区委区政府及全区干部群众如此持之以恒、久久为功，一定能实现目标、大获成功！栖霞之治一定能创造历史辉煌，善治之旗一定能持久高高飘扬！
 

全面系统：致力完善社会治理体系
 

       完善体系是加强创新社会治理的首要任务，也是形成共建共治共享社会治理格局的根本保障。栖霞区以“四化融合”治理体系为抓手，通过边实践、边总结、边改进、边完善，打出一套“网格 + 网络、群防 + 技防、审批 + 监管、综合 + 全科”的治理组合拳。借力“互联网 +”丰富社会治理手段，“掌上云社区”微信群实现社区全覆盖，干群广泛参与，有效解决传统社会管理体系下管控有余、参与不足的问题。受理权与审批权相分离的全科政务服务，检查权与处罚权相分离的综合行政执法，有效促进治理精准化、服务高效化。栖霞的实践表明，强化党委坚强领导，就能战胜一切困难；强化政府负责，就能有力有序破解各类矛盾和问题；强化社会协同和公众参与，就能形成社会治理整体合力和创造力；强化法治保障，社会治理就必然走上持续健康发展之路。开启新时代社会治理新征程，必须创新思路方法，着力在变革体制机制中构建治理体系，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制，进一步凝聚思想共识，加强政治领导，明确攻坚责任，聚合各方力量，落实制度法律，建立健全全民共建共治共享的社会治理格局，让社会更加和谐有序、人民更加幸福安康。
 

重中之重：致力提升社会治理能力
 

       系统推进是提升现代治理整体能力水平的根本方法。栖霞区立足全局和长远，增强系统思维、法治思维，推进集成式改革，基层党建、网格综治和在线治理三管齐下，科技增效、人员赋能和机构赋权协同推进，实践探索、经验总结和标准创设环环相扣，始终将群众最关心最直接最现实的利益问题作为改革突破的重点，有力有序推进社会治理能力建设。栖霞的实践表明，只有适应社会治理良好生态系统性整体性协同性要求，才能全面激活社会治理主体活力，才能真正实现基层治理重心下移，才能有效提高社会治理规范化水平，切实增强人民群众的获得感幸福感和安全感。开启新时代社会治理新征程，必须统筹兼顾发展大局，着力在解决实际问题中提升治理能力，按照“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念，彰显问题导向，推动改革创新，总结实践经验，完善治理架构，规范治理流程，优化项目标准，精准满足居民需求，不断推进党的领导、人民中心、依法行政三者有机统一，努力促进经济发展、政治清明、文化繁荣、社会和谐与生态文明。
 

发轫初心：致力服务社会造福人民
 

       科技支撑是提供智慧高效社会服务的时代路径，法治制度是营造公平透明、可预期社会环境的根本保障。栖霞区坚持用大数据、云计算、互联网、人工智能等信息技术，提升社会治理水平，将服务窗口、服务机制拓展到 PC 端和移动端，推动社会治理更有创新力和影响力。实行两权分离与综合执法、信用监管与联合惩戒、依法治理与依法调解，推动社会治理更有执行力和公信力。栖霞的实践表明，科技是社会治理生态的新鲜血液和制胜手段，只要紧跟时代潮流，注重集聚优秀人才，不失时机运用信息技术，社会治理效率就会不断提高，现代化治理能力和治理格局就会加快形成；法治是社会治理的最优模式，举足轻重，不可或缺。开启新时代社会治理新征程，必须注重科技创新，着力推进信息技术大众化运用，优化手段改进方法，进一步创建信息化治理平台，打造专业化治理队伍，推行规范化治理标准，让社会治理更加智慧、更加高效；必须以法治思维和法治方式推进改革、规范治理，破解基层执法难题，构建共治监管体系，有效化解矛盾纠纷，不断强化法治对社会治理的引领和保障作用，让社会治理更加科学、更加和谐。
 
 
后 记
 
 
       党的十九大和十九届四中全会对社会治理提出了新要求。为学习和践行习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻执行党的十九大、十九届四中全会精神，推动国家治理体系和治理能力现代化在基层的探索创造，我们特地编写本书，推介南京市栖霞区社会治理的成功实践，以期在省内外更大范围推广栖霞之治的做法和经验，为中国之治做出应有的努力和贡献。
       本书由南京大学马克思主义学院、江苏省城市发展研究院、南京市栖霞区委研究室共同编写。在写作和修改过程中，查阅引用了党和国家、江苏省、南京市和栖霞区领导讲话及指示批示，党和政府部门有关文件，研究汲取了一系列著作文献、调研报告、工作汇报、媒体报道之精华，阅研了原始书稿，然后进行分析与综合、总结与提炼、升华与创作。在书稿形成过程中，南京大学马克思主义学院、江苏省城市发展研究院联合江苏省委研究室、省政府研究室相关处室组成写作小组合作撰写，栖霞区委研究室提供了基础资料和工作便利，在此一并说明和致谢。
 

  编　者 
2019 年 12 月

 
                                                                                                
【封面】

善治一面旗
走在新时代社会治理前列的栖霞之治
 


  南京大学马克思主义学院
    江苏省城市发展研究院      编著
中共南京市栖霞区委研究室


 

                                                                                                                                                                                        
【封底】
 
本书编委会
                         
顾     问：黎  辉  王  生
主     任：李江新
主     编：刘福林
执行主编：王  斌
执行副主编：李春节  钱伯华
编委成员：陈小骏  周健康  朱雪华  周兴年  吴  江
                  许洁冰  王海军  毕伟清  傅  萍  马  铭

                                                                                              
                                                      
报：省委省政府领导；省委省政府办公厅、研究室。
送：省主管及相关部门，有关方面。
发：本院各领导，各成员单位。                                                                    
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