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《城市评论》第18期:加快江苏城乡融合发展研究报告

点击数:    更新时间:2020-04-30 01:07:16

 
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内部参阅                                 总第165期

    城 市 评 论              18

 
 江苏省城市发展研究院     2020年3月18日 

 
【本期内容】 ·2019年江苏省政府决策咨询重点课题研究报告·

摘报:城乡融合发展的路径创新(2-5)

全文:加快江苏城乡融合发展研究(6-28)
 
 
加快江苏城乡融合发展研究报告
 
     【编者按】党的十九大提出,要坚持农业农村优先发展,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。中共中央、国务院2019年4月制定了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,对全国面上提出了“要怎么样”的要求。至于“具体怎么做”,则需要各省各地结合自身实际具体深入研究,提出本地可操作的行动方案和实施办法。受省政府研究室委托,江苏省城市发展研究院联合省委研究室有关处室及南京卓远公司组成课题组,具体研究江苏城乡融合发展的方略和路子,圆满完成了研究报告,获得专家评审通过,得到省政府领导及有关部门肯定与采纳。现将向省领导的摘报和报告全文一并刊介如下,供有关方面和同行同仁参考汲取。


★ 省政府决策咨询研究重点课题决策咨询报告 ★

城乡融合发展的路径创新

——加快江苏城乡融合发展研究
 
 
       城乡融合发展,是破解新时代城乡社会主要矛盾的关键抓手,是以人民为中心发展思想的内在要求,是拓展发展新空间的强劲动力,是国家和区域现代化的重要标志。中共中央、国务院2019年4月制定了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,明确了重塑新型城乡关系、促进城乡融合发展的指导思想、基本原则、主要目标,并从要素配置、基本公共服务、基础设施、经济多元化发展、农民收入持续增长五个方面建立体制机制和政策体系。中央从城乡融合发展体制机制和政策体系层面提出了“要怎么样”,但“具体怎么做”,有不少方面尚待细化,需要我们进一步深化研究,提出具有操作性的解决方案和工作建议。
       按照到2022年初步建立城乡融合发展体制机制的要求,我省要加快城乡融合发展的路径创新。
       一、推进农村土地制度改革。加快放活农村承包地经营权。对土地进行统一规划和整理,提升土地资本。允许土地经营权入股从事农业产业化经营,培育新型土地经营主体。根据发展现代品质农业、提高附加值要求,将土地经营权流转给能够承担农业现代化任务的新型农业经营主体,推动现代生产要素进入农业和农村。探索土地承包经营权有偿退出机制。稳慎放活农村宅基地使用权。适度放活宅基地和农民房屋使用权,鼓励农村集体经济组织及其成员以宅基地和农房使用权入股、联营等方式,从事生产经营活动。利用闲置宅基地共建住房和盘活闲置房屋,发展农房租赁业。加快改善农民住房条件步伐,鼓励农民适度集中居住,但要避免不顾条件赶农民上楼,多一些历史耐心,允许农民在规划集中居住点自建合建住房,减少建设成本和社会风险。建设城乡统一建设用地市场。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证,为集体经营性建设用地入市交易打牢基础。按照同地同权同价的目标要求,制定农村集体经营性建设用地入市办法。建立合理的集体经营性建设用地入市土地增值收益分配机制,兼顾国家、集体、农民个人利益。
       二、构建城市要素入乡激励机制。创新城市人口入乡居住保障机制。既要顺应城镇化规律,健全支持乡村居民进城入镇政策,也要建立鼓励城镇人才下乡留乡政策,让人才按市场规律双向流动,让各类人才尤其是青壮年人才在乡村振兴中大展身手、成为生力军。积极探索支持城市人口下乡留乡的政策制度。构建城市下乡留乡者的住房租赁保障体系。允许留乡者与当地农民合作改建自住房,利用镇村闲置的集体房屋。解决城市下乡留乡人员看病难、报销难问题。对一些老龄留乡人员,应打通他们入住镇村敬老院渠道。完善城市人才入乡创业激励机制。落实国家和省鼓励大学生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业政策。探索城市人才、乡贤挂职镇(村)长助理、参加乡村志愿者和城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村的机制。探索城市人才以技术、资金、市场入股等方式加入农村集体经济组织的机制。健全工商资本入乡投资促进机制。深化“放管服”改革,搭建投资服务平台,提供工商资本入乡发展的用地、用电、用水、用工、融资便利。各地在镇村土地利用规划编制中,要明确一定建设用地供给,解决工商资本投资用地难问题。鼓励各地政府以奖代补、民办公助、购买服务等多种方式,加大对社会资本投资项目的支持力度。建立科技成果入乡转化利益机制。建立涉农技术创新市场导向机制,支持地方发展技术交易市场,定期发布乡村科技市场需求,推动涉农高校、科研单位与农业龙头企业共建产业技术中心等创新创业平台。建立科研成果转化及农业科技创新利益分享激励机制,健全科研人员到乡村兼职和离岗创业制度,探索其在涉农企业技术入股、兼职兼薪机制,允许赋予科研人员科技成果所有权。
       三、以城乡产业融合促进乡村产业振兴。培育壮大乡村产业,完善乡村产业体系。推动农村经济转型升级和农业产业空间重构,培植各类新业态,让农民参与和分享产业链增值收益。优化乡村产业空间,促进城乡产业联动。强化县域产业统筹,推进镇域产业聚集,促进镇村联动发展。引导农业企业与农民合作社、农户联合建设原料基地、加工车间等,实现加工在镇、基地在村、增收在户。引导有条件的村建设农工贸专业村。促进产业融合发展,增强乡村产业合力。培育多元融合主体,鼓励发展6次产业。鼓励城乡资本与资源融合,跨界配置农业和现代产业要素,促进产业深度融合。创建一批农村产业融合发展示范园。发展农业科技产业,精准服务高效农业。把农业科技研发、推广和应用服务作为一个产业来打造,建立相应的产业支撑服务体系。保障政府农业科技创新引导资金,引导企业扩大农技研发资金投入。建立统一的绿色农产品市场准入标准,引导各类农业经营主体建设标准化生产基地,鼓励地方培育品质优良、特色鲜明的区域公用品牌。
       四、完善城乡融合发展体制机制。健全城乡基础设施一体化规划建设管护体制。以市县域为整体,统筹规划城乡基础设施;分级分类投入,对乡村道路等公益性强、经济性差的设施,以政府投建为主;对乡村供水等有一定经济收益的设施,政府加大投入,引入社会资本,引导农民投资;对乡村供电等经营性为主的设施,以企业投建为主;对城乡道路等公益性设施,管护和运行投入纳入公共财政预算。完善城乡基本公共服务普惠共享机制。建立城乡教育卫生文化资源均衡配置机制,健全乡村基础教育、医疗卫生、公共文化、社会救助、就业培训服务体系。塑造城乡融合发展的空间格局。县域是城乡融合发展的基本单元。要把县域内的城镇和乡村作为一个有机整体,统一规划城乡空间,优化配置资源要素,引导城镇体系、产业布局、基础设施、生态保护一体化推进。在国家全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制后,及时做好县城、重点中心镇、一般镇和乡村人口消长规律的动态研究,推动城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩,推动乡村建设用地增加规模或调剂指标与新型农村社区建设和乡村产业集聚区发展相挂钩;全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策,构建“钱随人走”的公共服务财政投入机制。要顺应村庄发展规律和演变趋势,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并四策并行的思路,优化镇村布局规划,分类推进村庄建设发展。要尊重农民进城入镇留村的不同意愿,以历史的耐心等待农户做出理性选择,不要急于求成强制农民搬迁和集中上楼,变“要农民搬迁”为“农民要搬迁”,从而大大降低资金成本和社会风险。与此同时,要抓住长三角区域一体化战略实施的契机,把长三角城市群作为江苏城乡融合发展的一级主体,把长三角城市群中各都市圈作为城乡融合发展的二级主体,突破行政区划局限,实现人口、产业和社会资源更高效率、更加公平的配置。在长三角和都市圈的尺度上谋划各类城乡基础设施融合,构建联通中心城市、县城、中心镇、中心村的基础设施网络;推动城乡公共服务一体化,提高城乡社保制度、基础教育、医疗服务一体化水平,鼓励超大城市、特大城市优质教育、医疗资源与县级机构互惠合作、对口帮扶;突破农业转移人口市民化的制度障碍,有序推动农村人口向长三角内条件较好、发展空间较大的各类大中城市、县城、中心镇和中心村相对集中居住和创业发展。在长三角尺度上谋划乡村空间形态的优化,长三角城市群内各都市圈外围的城郊发展型乡村,大多具有较大的发展潜力,也是逆城市化的重点区域,宜做好土地政策、交通道路、产业转型、人口下乡和文化保护等的综合考虑,打造城乡融合型产业空间和居住空间;大量平原水网型乡村,将由农业规模化经营主体承接耕地流转,乡村空间结构将出现较为明显的衰落,尤其是作为生态经济区的苏北腹地,应引导人口向城市群中各类成长空间大的区域流动;江苏有一部分丘陵山区、水畔湿地乡村,拥有得天独厚的地形地貌、旅游资源和独特的生产生活方式,可面向长三角发展休闲养老产业和优质林果、渔牧产业,维系平稳发展。构建城乡融合发展的治理体系。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。发挥自治基础作用,推行村级事务阳光工程,保障广大村民和外来人口合理利益。发挥法治保障作用,把政府各项涉农工作纳入法治化轨道,遏制涉乡行政执法中的乱象。发挥德治引领作用,重塑乡村文明体系。构建城乡融合发展的生态治理体系。建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制。
       五、夯实城乡融合发展保障机制。城乡融合发展是一项复杂的系统工程,既要做好顶层制度设计,又要健全基层组织保障,还要保障政策落地落实,久久为功,化解长期存在的发展矛盾和制度障碍。完善组织保障机制,确保党在推动城乡融合发展中始终总揽全局、协调各方。根据中央部署,建立和完善省负总责、市县抓落实的工作机制。各级党委政府要自上而下健全完善城乡融合发展工作领导体制机制、规划实施和工作推进机制,特别是要落实中央确定的农业农村优先发展的方针,并体现在领导体制和干部安排上。各级政府部门要形成与之衔接、运转协调的工作机制。切实强化主体责任,县域是落实城乡融合发展体制的基本政区单元。县委县政府党政主要负责同志尤其是县委书记,是第一责任人,分管农村工作的副书记是第一执行人;各级发展改革委牵头建立城乡融合发展工作协同推进机制,加强统筹协调和跟踪督导;各有关部门要围绕人口、土地、财政、金融和产权等任务,制定细化配套措施,在产业发展、人口布局、公共服务、基础设施、土地利用、生态保护等方面,分类指导,精准施策。要建立领导责任制和实绩考核制度,强化督导考核,层层压实责任。建立多元投入机制,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。公共财政大力度向乡村倾斜,整合各类涉农资金,发挥财政资金的杠杆作用,撬动就更多金融和社会资本投向乡村振兴和城乡融合发展。支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂机制,同时要保障乡村建设必要的用地指标。鼓励社会资本参与乡村振兴建设,不断改善乡村营商环境。做好试点示范带动,选择苏南苏中苏北有一定基础的市、县两级行政区,设立城乡融合发展试验区,瞄准重点领域和关键环节,在制度改革和政策落地等方面先行先试,条件成熟时以法律等形式固化。

     (江苏省城市发展研究院课题组:刘福林、钱伯华、储胜金等)




【报告全文】

 
加快江苏城乡融合发展研究
 

      【内容提要】 中央从城乡融合发展体制机制和政策体系层面提出了“要怎么样”,但对“具体怎么做”,在不少方面尚待细化深化研究。国内外城乡融合发展的理论与实践表明:在基本完成工业化城镇化后要反哺农业农村,以体制机制保障城乡融合发展。江苏城乡融合发展的基本思路是:以完善产权制度和要素市场化配置为重点,促进城乡融合,加快形成新型工农城乡关系,争创国家城乡融合发展先行示范区,到2022年初步建立城乡融合发展体制机制。关键举措是实施五大工程:实施城乡改革创新工程,促进城乡要素融合;实施城乡规划建设一体化工程,促进城乡空间融合;实施城乡基础设施公共服务一体化工程,促进城乡社会融合;实施乡村经济多元化特色发展工程,促进城乡产业融合;实施农民收入新增万元工程,促进城乡共享融合。江苏城乡融合发展的路径创新是:推进农村土地制度改革,构建城市要素入乡激励机制,以城乡产业融合促进乡村产业振兴,完善城乡融合建设发展体制机制。要夯实城乡融合发展保障体制机制:完善组织保障体制,切实强化主体责任,建立多元投入机制,做好试点示范带动。

【导言】
   
       党的十九大提出,要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。中共中央、国务院2019年4月制定了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,明确了指导思想、基本原则、主要目标,并从要素配置、基本公共服务、基础设施、经济多元化发展、农民收入持续增长五个方面,提出建立17个机制、6项制度、4个体系、1个平台、1个环境等29项构成的体制机制和政策体系,并要求各地统一思想,提高认识,加强领导,结合本地实际制定细化可操作的城乡融合发展体制机制政策措施,整合力量、扭住关键、精准发力,以钉钉子精神抓好落实。
       中央从城乡融合发展体制机制和政策体系层面提出了“要怎么样”,但对“具体怎么做”有不少方面尚待细化,需要我们进一步深化研究,对城乡融合的体制机制和政策体系进行再改革再创新,并下沉一级提出具有操作性的解决方案和工作建议。本研究以中央精神为指导,以江苏实际为基础,以国内外经验为借鉴,以乡村振兴为目标,深入研究江苏城乡融合发展中的关键问题,形成贯彻实施的具体思路和操作建议,力图为江苏城乡融合发展做出理论贡献,提供实践指导。

 
一、城乡融合发展的基本内涵与目标要求

       (一)城乡融合发展的政策演进
        1.从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展
       从城乡统筹,到城乡一体化,再到城乡融合,表明党中央在破解城乡二元结构、塑造新型城乡关系问题上,既一以贯之,持续推进,又经历了认识升华和理论创新,集中体现在从党的十六大、十七大到十八大、十九大,中央关于城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的一系列重要方针和重大战略部署,在内容表述和目标导向上,有继承发展,有开拓创新。(见表1-1)

   表1-1 城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的内涵演变
类型 时间 主要内容 主要目的
城乡统筹 2002年11月,十六大报告提出统筹城乡发展思想 建立以工促农、以城带乡机制,统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入 以城乡统筹为基本方法,消除城乡二元经济结构,解决农业、农村、农民问题,全面建设小康社会
城乡一体化 2007年10月,十七大报告提出城乡发展一体化概念 统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局 以城乡一体化为基本目标,解决好农业、农村、农民问题,缩小城乡发展差距,全面建设小康社会
城乡融合 2017年10月,十九大提出实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系 建立健全有利于城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、教育资源均衡配置、基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制 以城乡融合为重要理念,重塑新型城乡关系,促进乡村振兴和农业农村现代化
 

       党的十九大以来,城乡融合发展成为解决我国新时代社会主要矛盾的重要指导思想,并体现在乡村振兴各项方针政策的制定和实施过程中。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》对城乡融合发展空间格局、体制机制、政策体系、制度创新等做出了总体规划和部署;2019年4月15日,中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,进一步明确了城乡融合发展体制机制改革的整体框架。
        2.城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的联系与区别
       城乡统筹和城乡一体化,是在城镇化背景下,以全面建设小康社会为基本目标,以工促农、以城带乡的发展理念和工作举措;城乡融合,是在乡村振兴背景下,以农业农村现代化为基本目标,以城乡要素资源双向流动为导向,创新城乡发展体制机制。这些概念的内涵有比较明显的区别。(见表1-2)
   
   表1-2 城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的内涵区别
概念 城乡统筹、城乡一体化 城乡融合
语境 城镇化、城乡一体化和全面建成小康社会语境 乡村振兴、农业农村现代化语境
视角 强调以工促农、以城带乡,实际带有以城市为中心的视角 以乡村为中心的视角,乡村不再是从属地位和被动角色
路径 在城乡二元结构没有彻底打破的情况下,推进城乡统筹发展、一体管理 彻底打破二元结构,重塑城乡关系,推进城乡融合发展
动能 运用包括行政力量在内的多种力量,促进要素在城乡之间的双向流动,减缓城市对乡村的虹吸效应,缩小城乡差异,在农村全面建成小康社会 构建农业农村优先发展的体制机制,进一步发挥政府、市场和多元主体作用,鼓励城乡人才、土地、资本要素双向流动,特别是城市要素向乡村流动,为乡村振兴和农业农村现代化带来新动能
 

       城乡融合不同于政府主导下以行政力量推动“以城带乡”“以城统乡”“以城管乡”的城乡统筹和城乡一体化,而是要依靠政府和市场、城市和乡村、各类企业和社会组织等多种力量,推进城乡融合发展,特别是引导城市人才、技术、资本等要素资源流向农村,不断增强农业农村发展活力。
       (二)城乡融合发展的基本内涵及目标要求
       城乡融合发展的主要内涵,就是把城乡当作一个有机整体,让城乡资源要素对流畅通、产业联系紧密、功能互补互促,实现协同发展,共享发展成果。
       在新时代背景下,围绕城乡融合发展的总目标“缩小城乡发展差距和居民生活水平差距”,城乡融合有了更高的要求:
       城乡要素流动性和再配置功能逐步增强。新时代城乡融合发展需要进一步激活城乡要素的流动性,为城乡高质量发展提供要素支撑,提高各类生产要素配置效率,增强经济内生增长新动能。
       城乡产业多样化显著增强。新时代对城乡产业的多样化、层次化、差别化、动态化需求显著增强。农村第一产业除了食品供给等基础功能之外,还可以提供生态、休闲、体验、创意等新的产业功能,二三产业发展也可以衔接农业农村,进行业态创新。
       城乡空间特征相互借鉴的场景逐步扩展。新时代城乡融合发展意味着城乡空间结构的持续调整,即城乡之间经济、社会和文化功能日益交融,城市文明向乡村地区扩散,乡村生态宜居的理念也在城市空间中得到应用,城乡两种文明交融互鉴、相得益彰,可以塑造出更好的城乡空间。
       城乡居民社会福利均等化程度明显提升。新时代城乡融合发展要依靠深化体制改革让城乡居民更加公平地分享发展成果,城乡居民的总体福利水平共同得到提高。
        (三)城乡融合发展的重要意义
       习近平总书记指出,在现代化进程中,如何处理好工农关系、城乡关系,在一定程度上决定着现代化的成败。走城乡融合发展之路,向改革要动力,加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,有着重大而深远的历史意义。
       城乡融合发展是以人民为中心发展思想的内在要求。江苏城镇化率接近70%,但还有2500万左右人口在农村生产生活。同时,我省有大量农民工和其他非城镇户籍人口在城镇常住。我们党一直把依靠农民、为农民谋幸福作为重要使命,只有牢记农民为革命、建设、改革做出的巨大贡献,把乡村建设好,才能实现以人民为中心的发展,让农民有更多获得感,同市民一道迈入高水平小康社会,并向现代化进发。
       城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手。当前社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。解决城乡发展的不平衡、不充分,不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要,既要依靠工业化城镇化,也要依靠城乡融合发展和乡村振兴。
       城乡融合发展是国家和区域现代化的重要标志。工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展是现代化建设的核心内容,而以城乡融合发展为路径,推动乡村振兴,推进农业农村现代化,解决现代化中的短板和难点,表征着我们现代化事业取得的成就。
       城乡融合发展是拓展发展空间的强劲动力。乡村有巨大的发展潜力和后劲。推动城乡融合发展和乡村振兴、促进乡村资源要素与城市的双向流动,能够释放可观的改革红利,拓展巨大的发展空间,带动城乡经济社会高质量持续发展。

 
二、国内外城乡融合发展的理论与实践
 
        (一)国外城乡融合发展的主要类型及动力机制
        1.国外城乡融合发展的理论
      16世纪初,圣西门、傅立叶和欧文等空想社会主义学者最早提出城乡理论,主张消灭城乡对立。进入工业化大生产后,对劳动力、土地、资源等的争夺撕裂了城乡间维系的纽带,城镇化所到之处,城乡呈现此消彼长,发展矛盾凸显。马克思从历史唯物主义出发,提出城乡关系的发展需要经历城乡分离-对立-融合三个阶段;城乡分离是劳动分工的产物,城乡对立的本质就是城市剥削农村,城乡关系最终会走向融合。19世纪末,西方学者便开始探索城乡一体化。英国城市学家埃比尼泽•霍华德将城乡视作一个整体,提出“田园城市”模式,倡导用城乡一体的新社会结构取代城乡分离的旧社会结构。20世纪60年代,美国城市学家刘易斯•芒福德也指出:城与乡,不能截然分开;城与乡,同等重要;城与乡,应当有机结合在一起。20世纪70年代中期以来,出于对“重城轻乡”片面性的反思,城乡关系研究开始回归到城乡紧密联系的共识上,一些分析发展中国家城乡联系的理论相继被提出,如麦基的“城乡一体化模型”、道格拉斯的“区域网络模型”、塔科立的“城乡连续体”和爱波斯坦等的“城乡伙伴关系”等理论。城乡整体发展引起了国际社会的普遍重视,统筹和协调城乡发展成为此后城镇化发展理论的基调。
        2.国外城乡融合发展的实践
       英国、日本、美国、德国等发达国家形成了多种城乡发展模式。进入工业化后期和后工业社会,发达国家城乡在社会政策、基础设施、公共服务等方面的差异逐渐消失,但空间形态、生产生活方式、文化特征等差异仍然存在。
      (1)乡村特色发展的英国模式
       英国通过法律保障乡村传统特色,实现乡村可持续发展。18世纪开始在全国进行统一的城乡规划,并在1948年制定了《城乡规划法案》,将城乡空间规划法制化。1949年,英国政府颁布了《国家公园和享用乡村法》。对乡村传统特色的保护,一方面提高了城市居民对乡村作用的认识,乡村不仅提供市民生存所需的农产品,而且提供了优美的田园风光、休闲娱乐的场所,对乡村的保护就是在保护城市的花园;另一方面鼓励农民在经营土地时采取良好的环境保护措施,政府给予奖励和补贴。这些措施使农民从良性的生态环境演进中源源不断地得到有形无形的财富。
       (2)农业保护政策驱动的美国模式
       美国政府采取农业保护政策,支持乡村发展。一是建立完善农业保护政策体系,对农业实行补贴。美国地广人稀,农业的资本化投入较多,因而农业成本很高,农业的利润也微乎其微。农民之所以可以继续生存,除美国政府积极帮助农民开拓国际市场外,更离不开美国政府对农民从购买农具、种植维护到农产品市场销售给予的一系列政策补贴。二是加强农村基础设施建设和社会事业建设,缩小城乡差距。美国政府每年有大量财政资金投入到农村道路、水电、排灌等基础设施,以及教育、文化、卫生等社会事业,从而有效缩小城乡差距。三是大力支持农业科技发展,开展多元化的农民职业技术教育,提高农民职业素质。
       (3)城乡平衡发展的德国模式
       德国采用城乡等值化的均衡发展模式,国家政治、经济、文化中心均衡分布在国土空间,各区域的城镇布局和经济发展没有明显差异。德国在城乡规划和建设过程中,始终坚持缩小地区差异、实现可持续发展,力图在所有地区形成平等的生活环境;另一方面,在社会保障上,德国宪法赋予农民与市民同等的基本权利和待遇,没有市民与农民、城市与乡间的差别。在城乡规划中十分注重公民的参与,尊重和采纳公民根据区情提出的规划建议,减少城乡规划建设的阻碍,也促进了城乡的平衡发展。
      (4)市町村适度合并的日本模式
       为了消除城乡差距,日本政府采取工业和城市反哺农业和农村的政策,把城市和农村纳入综合规划之中,开展市、町、村大合并运动。大量规模较小的村被町吸收,部分町又逐步被市合并。在地域组织结构演变中,町既吸收了市的现代化,又保留了村自身的特色,形成了“城中有乡,乡中有村”和谐发展的田园都市新型町,成为城乡一体化融合发展的重要节点。
      (5)实施新村建设的韩国模式
       韩国政府实施反哺农业政策,通过建立城乡一体的社会保障制度和推进新村运动等,大幅缩小城乡差距。一是大力改善农村基础设施条件和农村居民的人居环境。修筑桥梁、河堤和村级公路,建设公共浴池,改善饮水条件等,农村生活环境和文化环境有了改观。二是大力推行农民增收计划。政府制定规划和给予农业农村财政、物质、技术支持,提高农业机械化水平,推动多种经营,大力发展农村金融业、流通业。三是新村运动不断深化。兴起“一社一村”运动,一家企业自愿与一个村建立帮扶关系,对其进行“一帮一”支援,如三星集团仅2004年支农资金就达46亿韩元。“一社一村”运动扩展成为全社会参与的支农运动、新村运动,带来了韩国乡村的巨变。
        3.国外城乡融合发展的启示
       主要发达国家城乡融合发展的实践探索和成功经验,给我们重要启示。
       一是必须提高农业农村农民在国家发展中的地位。工业化国家普遍重视农村在国家发展中的基础性地位,适时将强调经济增长、偏向城市发展的传统政策转变为支持城乡联动、协调发展的政策,不断提高农村自我发展能力,支持农业科技发展,加强农村从业人员职业技能培训,逐步实现农业向二三产业延伸,从根本上改变农业产业效益低下的状况。
       二是充分发挥市场配置资源作用。政府主导而不干预,聚焦于规划、协调与服务,市场机制发育良好,劳动、资本、土地、技术、信息等要素能够基于价格信号在城乡之间进行优化配置。政府注重调动农民自身的积极性,只倡导而不强制,制定政策、建立样板,让农民自己感受政策的优劣,农民的自主性和创造性得以充分发挥。
       三是统筹城乡整体规划。推进城乡融合发展,应将城市和农村作为一个整体进行统筹规划;积极引导农村地区主动融入城市的发展进程中,在保留农村自身特色的基础上,增添适应农村生态环境的基础设施和公共服务,便利农村居民的生产生活,使农村以自己独有的方式融入城乡一体化发展进程。
       四是发挥城市辐射带动作用。大都市区缓解了中心城市的发展压力,也辐射带动了周边城乡发展。政府采取措施吸引中心城市居民到交通便利的郊区居住,缓解中心城市的就业和住房压力。迁移到郊区的居民能享受到贴近田园的舒适生活环境,还会带动二三产业向乡村转移,为乡村提供更多的产品和服务,并带来新的文化观念。
       五是实现城乡均衡发展。保障城乡居民在养老、医疗、教育等方面享有平等权利,不断缩小城乡基础设施和公共服务的差距,广泛采纳城乡居民建议,对城市和农村进行合理的空间规划,促进城乡均衡而非均质发展。
       (二)国内城乡融合发展的典型实践及内在机理
        1.国内城乡融合发展的理论
       国内学者结合中国自身的发展实践,提出了具有中国特色的城乡关系理论。目前,相关研究大体分为两类:
       一是城乡关系的历史进程及其应对策略研究。多数学者从经典的城乡理论以及经济学视角出发进行研究,成果丰富。如有学者认为市场分割是城乡一体化的阻碍,冲破这一阻碍并建立城乡统一的市场是实现工农城乡协同的重要路径。城乡融合,体现在打破城乡壁垒的社会融合、统一生产力布局的经济融合、协调城乡景观的生态融合、促进区域合理分工的空间融合、促进城乡均等发展的文化融合以及推进城乡一体化的制度融合等方面。有学者认为我国城乡经历了“剥削-保护-等值”的发展过程,目前应着力破解乡村振兴人才短板、城乡基础设施和公共服务不均以及农地制度不合理等融合发展障碍。
       二是理论模型和计量实证研究。有学者构建了城乡空间均衡模型并定义城乡等值线,提出城乡融合发展是基于空间布局优化和制度供给创新的经济、社会、环境全面融合发展。还有学者构建了数理模型,得出制造业和农林牧副渔的收入差距收敛性特征与农村人力资本深化密切相关。
        2.国内城乡融合发展的实践
       多年来,台湾和内地在推动城乡一体化进程中分别积累了诸多成功经验,在政策、实践各方面都有镜鉴与参照意义。
       (1)台湾:以人力资本提升为突破口,促进城乡均衡发展。确立以职业能力为本位的农村职业教育理念,培养大批合格劳动者。建立规范的职业证照制度,促进农村职业教育与企业、社会之间的沟通。注重城乡基础设施建设。采取一系列举措促进基础设施建设,实现城乡之间、区域之间交通设施与公共设施均等化。促进城乡公共服务均衡供给。完善农村公共服务体系构建规划,为城乡公共服务均衡供给提供政策保障。实行人口分散化政策,促进各个区域城市化均衡发展,有利于构建合理的城镇体系。
       (2)浙江:以农村经济体制变革为突破口,构建城乡融合发展机制。浙江以农村市场化、农村工业化、农村城镇化为先导,推动城乡关系变迁。以农村经济体制变革为突破口,大力发展乡镇企业,推动小城镇建设,促进“农民城”不断崛起,农村市场化、工业化、城镇化加快推进,城乡融合发展基础不断夯实。通过市场化改革和政府政策引导,推进民营经济和县域经济发展快速,提高城市化水平,形成“以工促农、以商兴农、以城带乡”的发展机制。
       (3)成都:以农村市场化改革为突破口,促进城乡要素流动。作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,成都致力于推进城乡生产要素自由流动。建立市、县、乡三级农村产权交易中心和产权流转机制,促进生产要素的合理流动,实现农村产权的“资本化”;把公共资源和公共服务更多投向农村,全力解决农村就业、社保、医保和子女上学等问题;推进“三集中”,为农民创造就业机会,发展规模化、品牌化的现代农业。
         3.国内城乡融合发展的启示
        一是加强农民主体建设。城乡融合发展进程中农民应被看作一个重要利益主体。推动城乡融合的具体工程,要关注农民在客观上是否需要、主观上是否想要,尊重这一主体多元化的利益诉求。
       二是构建合理城镇体系。重视中小城市的发展,不排斥分散式工业化模式,劳动密集型产业的中小企业可以分散布局,就近吸纳农村剩余劳动力,以产业均衡发展促进人口均衡分布。在提高城市化率的同时,注重提高城乡发展的品质。
       三是优化城乡产业结构。以城乡产业结构优化促进城乡收入的合理分配,缩小城乡差距。绿色农业、休闲农业、乡村旅游、康养产业等能够接二连三、联结城乡,相关发展经验具有重要的借鉴价值。
       四是推进要素市场配置。城乡要素资源的合理流动与配置是城乡融合的本质体现。加强农村基础设施和基本公共服务均等化,有利于城市要素向农村的流动;打通中心城市与周边城镇、乡村之间居住、就业、投资的障碍,有利于人口及经济布局更趋均衡;城乡融合发展体制机制改革,有利于构建城乡一体发展、融合发展新格局。
       五是保护乡村资源环境和文化传统。加大对乡村自然资源和生态环境的保护力度,就是在保护当代的生存环境和未来的发展机会;加大乡村历史建筑、传统村落、民风民俗的保护,就是在保护其承载着的灿烂文明和不可再生的珍贵文化资源,保留文化传承、文明发展的根脉。

 
三、江苏城乡融合发展历史与创新做法
 
       城乡是一个整体,是相互促进、共生共存的,融合的城乡体制和城乡关系,事关社会主义现代化建设全局。建国以来尤其是改革开放以来,江苏城乡关系的发展历程,经历了从严重分割到协调发展,从一体化发展到融合发展的过程,历程的演变要早于全国,进程的演变要快于全国,城乡融合发展的水平总体上走在全国前列。
       (一)江苏城乡融合发展的探索历程
       改革开放以来,江苏从农村工业化、城镇化开始,逐步探索出一条以工哺农、以城带乡,加强城乡联结、促进城乡共同发展融合发展的道路。
       加快农村工业化城镇化。20世纪80年代苏南乡镇企业异军突起,农村工业化城镇化加快推进。江苏省委、省政府紧抓机遇,于1982年出台《关于加强小城镇建设工作的意见》,按照科学规划、合理布局、节约用地、保护环境的要求,积极发展小城镇、突破城乡分割固有格局。1988年,农村非农产业比重提高到70.8%。1992年,邓小平同志南巡讲话后,全省干部群众思想得到极大解放,乡镇企业出现第二次飞跃。1994年,出台了《江苏省村镇规划建设管理条例》,明确了小城镇建设“布局合理、设施配套、交通便利、功能齐全、环境优美、具有地方特色”的发展方向,推动了小城镇产业、镇区、人口规模较快增长,城镇功能不断提升。全省建制镇从1978年的115个发展到1997年的918个。1999年,江苏提出“择优培育重点中心镇,全面提高城镇发展质量”的城镇发展战略,合理撤并小乡镇,推动小城镇发展规模化、集约化,促进全省城镇人口和产业的合理集聚。
       推进城乡发展一体化。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展方略,启动实施社会主义新农村建设。进一步明确“多予、少取、放活”的“三农”发展方针,推进农业农村改革,逐步建立了以工促农、以城带乡长效机制,加快形成了城乡经济社会发展一体化新格局。2003年以来,先后多次部署实施“农村实事工程”,取消了农业税。2008年,在苏州市开展城乡发展一体化综合配套改革试点。2011年,出台《全省美好城乡建设行动实施方案》,启动实施了村庄环境整治行动计划、农业现代化工程。2014年,编制了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014-2020年)》,推进了农业转移人口市民化,优化了城乡空间布局形态,提升了城乡公共服务水平,深化城乡发展重点领域体制机制改革,努力缩小城乡区域发展差距。
       推动城乡融合发展。按照党的十八大和十八届三中全会精神,2013年,我省推动城乡发展一体化向城乡融合转变,加快完善城乡发展一体化体制机制,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,着力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。按照习总书记对江苏“三农”工作“带好头”“领好向”的新要求,组织实施农业现代化工程十项行动计划,着力推动现代农业迈上新台阶。2018年,我省城镇化率已接近68%,城镇化即将进入稳定发展阶段,逆城市化现象逐步显现。省委、省政府从统筹城乡发展的高度出发,积极探索乡村发展新路,制定了《江苏省特色田园乡村建设行动计划》,建设“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的农民幸福家园。党的十九大以来,按照实施乡村振兴战略的要求,江苏科学做好乡村振兴战略实施规划的总体设计,把率先实现农业农村现代化作为奋斗目标,以推进“十项重点工程”为主要工作抓手,聚焦乡村发展短板,积极改善苏北地区农民住房条件、全面整治农村人居环境、切实打赢脱贫攻坚战。
       (二)江苏城乡融合发展的创新实践
      各地通过一系列政策创新,推动城乡经济、社会、文化、生态等由严重分割逐步走向融合发展。
       规划融合。江苏把城乡统一规划作为城乡融合发展的先导,在全国率先制定实施省级城乡建设规划,编制完成省级镇村布局规划,将全省25万个自然村规划调整为5万个左右农村居民点,通过优化村庄空间布局,推进基础设施和社会事业专项规划向农村延伸、与城镇接轨。在全省推广苏州“三统筹”“三集中、三置换”“三合作”经验,以优化资源配置为目标统筹城乡发展规划,以确保社会和谐稳定为目标统筹城乡社会保障,以社会充分就业为目标统筹城乡就业服务体系;推动农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中;鼓励农民将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇社保和住房,促进了城乡融合;培育土地股份合作社、社区股份合作社、农民专业合作社,形成较为健全的城乡一体化发展体制机制。
       产业融合。江苏将产业融合作为城乡融合最重要的基础,通过优化资源配置和城乡产业布局,进一步凸显城乡产业特色、促进城乡错位发展。培育特色产业,泰州市通过统筹城乡产业布局,加快培育农村区域经济特色,逐步形成了一地一特色、一品一支柱的产业发展格局,农村劳动力转移步伐加快,城乡就业结构得到优化。促进农业三产融合,无锡市阳山镇以“大产业”“大市场”“大流通”理念为指导,跳出单一的种桃、卖桃圈子,研发出水蜜桃汁、水蜜桃果酒等产品,同时向旅游度假、文化养生、农村体验全面升级,发展出多种形式的农家乐和民宿,建设东方田园综合体,进一步推动水蜜桃产业跨界融合、相互渗透,拓展了产业链,提升了价值链。
       服务融合。江苏将城乡基础设施和公共服务融合作为破除城乡二元结构、缩小城乡差距的重要标志。把交通建设作为城乡融合的先锋,在全国率先实现全省所有乡镇、行政村等级公路连通,三分之一以上的乡镇连接高速公路,客运班车实现同步通达。开展“七通”工程,全省所有行政村通达电力、公路、公交、自来水、电话、有线电视、宽带网。统筹城乡居民基本社会保障,构筑了最低生活保障、新型农村合作医疗、被征地农民基本生活保障和新型农村社会养老保险四道“基本保障线”,为城乡基本社会保障的融合奠定了基础。
       生态融合。江苏致力保护城乡自然环境、历史遗存和地域文化等要素,促进城乡生态环境和谐共生。扬州市依托大运河文化带建设,把水景观打造、水文化挖掘与城乡水环境治理有机结合,实现水利工程功能与城乡生态环境的有机融合。调整“生态红线”,优化全市生态功能区划,形成饮用水源保护区、洪水调蓄区等11大类、70个区域。划定“城市蓝线”,为河道、水库和湖泊湿地确立详细规划,防止水系功能退化,实现城乡生态文明建设的长治久安。

 
四、江苏城乡融合发展的机遇与挑战
 
       (一)江苏城乡融合发展基础和机遇
       当前,江苏已进入工业化中后期,工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入推进。江苏具备以工补农的物质基础和以城带乡的辐射能力,农村发展稳定,资本、信息、技术等要素向农村地区、农业领域流动的规模不断扩大,重塑城乡关系的有利因素不断增加。
       江苏城乡融合发展具备了坚实基础,主要表现在:
       农业现代化建设取得积极成效。“三农”发展累积了厚实的物质和技术基础。全省粮食年产量稳定在3500万吨左右,继续保持口粮自给。全省高效设施农业占比18.8%,高标准农田占比59.3%,有效灌溉面积占耕地面积的90.2%,农业综合机械化水平83%,粮食生产基本实现全程机械化。以全国0.7%的林地,创造了全国7%的林业产值。农业信息化覆盖率达到60.2%,农业科技进步贡献率67%。
       农村生活质量稳步提升。一系列富民增收政策落地,农村居民收入得到较快提高。2010年以来,全省农村居民人均可支配收入增速持续高于城镇居民, 2019年上半年,城镇居民人均可支配收入26595元,增长8.3%;农村居民人均可支配收入12156元,增长8.6%。农村居民生活条件持续改善,第三次全国农业普查显示,2016年末,江苏99.8%的农户拥有自己的住房,93.0%的农户饮用经过净化处理的自来水,58.4%的农户使用水冲式卫生厕所;每百户拥有小汽车33.2辆、彩色电视机159.1台、手机251.2部、电脑53.2台、淋浴热水器88.7台、空调130.3台、电冰箱105.1台。
       城乡基本公共服务均等化水平不断提高。随着新农村建设、美丽乡村建设以及乡村振兴战略持续推进,江苏农村地区基础设施建设实现跨越发展,除了“七通”之外,98.6%的乡镇、98.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理,94.5%的村完成或部分完成改厕。公共服务水平得到有效提升,99.6%的乡镇有图书馆、文化站,89.6%的乡镇有公园及休闲健身广场,99.8%的乡镇有幼儿园、托儿所,99.5%的乡镇有小学,99.9%的乡镇有医疗卫生机构,93.5%的乡镇有本级政府创办的敬老院,基本实现了文化、教育、医疗、养老等公共服务全覆盖。
        在新时代背景下,城乡融合还出现了多个有利条件。一是经济增长方式转变为城乡融合发展带来契机。城乡经济社会发展协调、城乡生态环境和空间布局优化、城乡要素组合方式创新、城乡要素市场化程度提高、城乡发展成果均等化分享,成为高质量发展的重要组成部分,也有利于城乡高质量融合发展。二是经济自由度和市场化程度持续提高为城乡融合发展提供支撑。市场经济体制不断完善,城乡间商品交易和要素自由配置的规模不断扩展,城乡二元结构正在分化。三是经济持续较快增长为城乡融合提供了经济基础。各级政府的财政资源动员能力快速提高,为城乡公共服务均等化提供了良好基础。四是信息技术快速发展为城乡商品要素交易和城乡深度融合提供了技术条件。互联网和移动通信技术的发展,使得工业化、城市化、农业现代化能够借助信息技术优化发展,大大降低了城乡商品和要素交易成本,有利于城乡之间的深度融合。
       (二)江苏城乡融合发展短板和挑战
       在江苏城乡整合发展的基础条件大幅改善的同时,我们也要看到,城乡发展水平仍不平衡,发展地位仍不平等,农村发展基础差、底子薄、发展滞后的状况仍然存在,要素资源双向流动仍有障碍,城乡融合发展矛盾仍然突出,短板依然明显。
       一是乡村社会发展仍较滞后。根据全省13个设区市39个县(市、区)的986份人大代表问卷调查,关于“您认为当前本地区的乡村处于什么状况”的问题,认为当前农村处于一般和凋敝状态的达到64.9%,苏中、苏北这一比例更是高达70.7%、69.7%。农村的交通、水利等基础设施仍较薄弱,污水处理等设施更为薄弱,城乡环境保护和生态文明建设差距较大。由于乡村经济结构、产业层次不高、农业效益低,对人才的吸引力不够,乡村人才缺失成为乡村振兴最大“软肋”。领导干部、各类公职人员、企业家、农村能人,绝大多数都住在城市,农村年轻人结婚也往往要有一套城市住房。乡村社会发展活力不足,与人口外流形成了恶性循环,需要外力介入才能打破。
       二是农村公共服务有待提升。与城市相比,农村群众在上学、看病、养老、出行等方面有许多不满意,乡村的文教卫等事业发展基本解决了有没有的问题,但许多地方没有解决好不好的问题,医疗养老等公共服务和社会福利与城市相比差距很大。乡村营商环境与城市相比缺少规范,也影响了城市要素资源的下乡。
        三是城乡收入绝对差距仍在拉大。近年来江苏农民收入大幅提高,增幅快于城市居民,但与城市居民收入的绝对差距也一直在加大。全省城乡居民收入绝对值差距,1978为133元,1992年突破1000元,2008年突破10000元,2018年达到26355元;城乡居民收入比,1983年最低,为1.40:1,而后逐年扩大,新世纪以来更大幅提升,2009年达到历史最高的2.57:1,此后逐年回落,但2018年仍高达2.26:1。城市房价普遍较快上涨,城乡居民的财产性收入和家庭财富差距也因此越拉越大,导致乡村对劳动力和人才的吸引力持续下降。
       四是城乡二元结构仍未彻底打破。城乡有别的领导体制、城乡分割的市场体系、城乡分离的工业化模式、城乡差异的资源要素投入机制,以及社会保障的不均等,造成了城乡发展不平衡局面。在GDP考核导向下,在市场导向的改革发展中,城市因为产出率高、人口集聚而获得了绝大部分土地、项目和基础设施投入,乡村建设用地指标节余主要用于城市,发展的空间受到严重遏制,难以再现80年代乡镇企业异军突起那样的盛况。近年城乡二元经济结构持续得到改善,但建构城乡融合发展的制度框架和政策体系,真正实现农业农村优先发展,仍然任重道远。

 
五、江苏城乡融合发展的基本思路
 
       推动城乡融合发展,是实现乡村振兴的重要途径,是推动城乡高质量发展的有力抓手,也是破解我国社会主要矛盾的必然选择。新时代,城乡关系发展站在了新的历史起点上,做好城乡融合这篇“大文章”,必须回答好城乡如何“融合”这个问题,明确城乡融合发展的思路、目标、重点工作。
       (一)总体思路
       今后一个时期,江苏推动城乡融合发展,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,自觉践行习总书记“三农”思想,按照习总书记对江苏农业农村工作“带好头、领好向”的要求,努力探索出一条有中国特色、江苏特点的城乡融合发展新路。要认真落实中央关于城乡融合发展的重要部署,牢固树立新发展理念,切实贯彻农业农村优先发展方针,大力推动城乡高质量发展,以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手,以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标,以完善产权制度和要素市场化配置为重点,以城乡联动改革为动力,坚决破除城乡二元体制机制弊端,促进城乡要素融合、空间融合、产业融合、社会融合、共享融合,按照新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展要求,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,争创国家城乡融合发展先行示范区,推进农业农村现代化,为高水平全面建成小康社会、开启基本实现现代化建设新征程、建设“强富美高”新江苏夯实基础,率先实现乡村全面振兴、城乡融合发展。
       (二)基本原则
        1.遵循规律,融合发展
       遵循新型城镇化和城乡一体化发展规律,全面深化改革,推动城乡经济、社会、文化、生态、治理各领域的体制机制融合并轨,统筹城乡规划建设、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等协同发展,充分发挥城乡各自的功能优势,构建新型工农城乡关系,走出一条城乡互利共赢新路。
        2.城乡一体,三农优先
       强化整体谋划、顶层设计。持续提升城镇化水平和质量,更好发挥城市对乡村的带动作用。坚持农业农村优先发展,着力破除阻碍城乡人才、土地、资本、信息、公共服务双向自由流动的制度障碍,为城乡融合发展提供全方位制度供给。尊重农民主体地位,提高农民在城乡融合发展中的获得感。
        3.突出重点,试点先行
       坚持以完善产权制度和要素市场化配置为重点,全面深化改革,促进城乡产业和公共服务合理布局,促进各类要素更多向乡村流动。尊重基层创新创造,充分发挥地方积极性,探索符合实际、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式,试点先行。充分考虑不同地区城乡融合发展的差异性需求,分类施策、梯次推进。
        4.守牢底线,城乡共赢
       守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线,守住生态保护红线,守住乡村文化根脉,筑牢经济社会发展稳定基础。城乡融合发展既要发挥城市在经济社会发展中的集聚辐射带动作用,又要发挥乡村生态屏障、农产品供给、历史文化传承等功能,城镇与乡村各美其美,美美与共。
       (三)目标要求
       总的目标是,经过较长一段时间努力,探索走出一条有中国特色、江苏特点的城乡融合发展之路,在全国率先实现乡村振兴、城乡融合发展,实现农业农村现代化。
        ——到2022年,城乡融合发展体制机制初步建立,城乡要素市场自由流动、城乡统一建设用地市场、农村产权交易等制度框架和政策体系基本形成,基本公共服务均等化水平稳步提高,乡村治理体系不断健全,城乡融合发展取得阶段性突破。
       ——到2035年,城乡融合发展体制机制更加完善,城乡统一建设用地市场全面形成,城乡人口迁徙制度基本完善,城乡居民生活水平差距显著缩小,基本公共服务均等化全面实现,乡村治理体系更加完善,农业农村总体实现现代化,具有中国特色、江苏特点的城乡融合发展现实模样形成。
具体要求是,鼓励分类指导、因地施策,加快构建与地区经济社会发展相匹配、与乡村振兴相适应的城乡融合发展体制机制,走出符合地区实际的城乡融合发展之路。
       江苏城乡融合发展,必须分类指导、因地施策,探索适应不同地区城乡融合发展的调控手段和优化途径。
       苏州、无锡、常州经济发达地区,要进一步发挥人才、技术、信息等优势,在提升经济总量的同时,提升乡村经济发展质量和城乡融合发展水平,为率先实现乡村振兴、城乡融合发展探路。
      南京、徐州城市群(都市圈)地区,要进一步加强中心城市的聚集与扩散功能,通过人口流动、产业转移和城市功能扩散等方式,更好发挥中心城市对周边城镇和乡村发展的辐射带动作用。
       扬州、泰州、南通北沿江地区,要继续把发展经济放在首要位置,进一步强化工业基础,同步提升城市发展质量,夯实以工补农、以城带乡的基础。保护好江淮生态环境,建设好沿江沿运绿色生态走廊,为城乡融合发展留下生态空间。
       淮安、盐城、宿迁、连云港苏北地区,要着力破除城乡二元体制机制和现状,在增强中心城市经济实力的同时,努力提高区域中心城市对周围县域经济的辐射带动能力。省市政府要加大苏北县域经济的扶持力度,增强中心城市与县城镇、城市与乡村要素市场的有机联系,带动乡村经济发展。加强交通等基础设施建设和教育、卫生、文化等社会公共事业的投入,缩小城乡基础设施和公共服务差距,加快苏北城乡融合发展步伐。
      (四)关键举措
        1.实施城乡改革创新工程,促进城乡要素融合
       体制机制改革创新是城乡融合发展的动力所在。中央《意见》明确提出,“以完善产权制度和要素市场化配置为重点,坚决破除体制机制弊端,促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置”,点出了城乡融合发展的关键所在。江苏要着力构建农业农村优先发展新机制,消除阻碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制弊端,引导城镇活跃的各类市场要素下乡,激活乡村振兴内生动力,激发城乡融合发展活力。乡村对各类要素吸引力弱,乡村发展“缺人、缺地、缺钱”现象突出,迫切需要加大体制机制创新和政策支持力度,优化乡村发展环境,鼓励人才、土地、资金等关键要素下乡留乡,在乡村创新创业,更有效承接要素下乡和项目落地。要着力推动户籍制度、农村土地、集体产权、农村金融、农业水价、农村供销合作社和农技服务体系等制度改革,健全农业转移人口市民化、人才入乡的体制机制,完善宅基地“三权分置”制度、集体经营性建设用地入市办法,盘活农村闲置资源资产,建立健全多元投融资机制,鼓励工商资本参与乡村振兴,为城乡融合发展提供制度性保障。
        2.实施城乡规划建设一体化工程,促进城乡空间融合
       随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展,城市与乡村的联系日益紧密。城乡规划建设一体化成为城乡融合发展的先导和前提。要按照一体化设计、多规合一的理念,推进城乡规划建设发展,实现城乡产业、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境等合理布局,城乡功能互补。要按照大中小城市和美丽乡村协调发展的要求,加强城市和乡村规划工作,尤其是要强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用。县域是城乡融合发展的基本载体和基本空间单元,要加强县域空间用途管制,确保“三区三线”精准落地,全面推动“多规合一”。小城镇是城乡融合的纽带,要加强以乡镇政府驻地为中心的乡村居民生活圈规划建设,以镇带村、以村促镇,推动镇村联动发展。大力发展特色乡镇,更好地承接大中城市产业转移和辐射带动作用。要按照立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的思路,建立由镇(乡)域村庄布点规划、村庄规划、村庄设计、农房设计四个层次规划设计组成、凸显地域特色的乡村规划设计体系,科学确定村庄布局和规模,严格框定村庄边界。要加强乡村风貌整体管控,注重村镇传统风貌与现代化建设相结合,自然景观与历史文化名胜古迹保护相结合,保持村镇地域特色、文化特色和民俗特色,形成田园乡村与现代城镇交相辉映的城乡融合发展形态。
        3.实施城乡基础设施公共服务一体化工程,促进城乡社会融合
       基础设施的差距,是城乡发展最直观的差距;公共服务的不平衡,是城乡发展最突出的不平衡。要着眼于城乡融合发展,加快推进我省乡村振兴《农村基础设施和公共服务建设工程》,推动城镇基础设施向农村延伸,公共服务向农村覆盖,改变农村公共服务和基础设施欠账多、标准低的现状。要按照统一规划、统一建设、统一管护的要求,以市县域为整体,提升城乡一体的基础设施建设水平。加快农村公路提档升级、农村饮水安全巩固提升、农村信息基础设施提档升级、农村配电网改造升级、农家书屋提升等工程建设。统筹设计城乡路网和水、电、通讯、污水垃圾处理等设施,明确各级政府对农村各类基础设施建设职责,划分相关主体管护责任,合理确定城乡基础设施统一管护运行模式,建立有利于农村基础设施长期发挥效益的体制机制。要按照城乡标准统一、制度并轨的要求,加快发展乡村基本公共服务和社会事业。优先发展农村教育事业,实施健康乡村建设,完善城乡居民基本养老保险制度,实施统一的城乡居民基本医疗保险制度,提升农村养老服务能力。实现优质教育、医疗资源在城乡间共享,居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险、低保制度,以及人身损害赔偿标准的城乡统一,不断提高乡村基本公共服务的标准和水平。
        4.实施乡村经济多元化特色发展工程,促进城乡产业融合
       产业协同是推动城乡融合发展的物质保障。要根据城乡产业发展规律和各自比较优势,增强城乡三次产业、同次产业之间的内在联系,把现代农业、新型工业与现代服务业有机结合起来,拓展农业多种功能,实现多重价值,培育多种业态,激发乡村经济发展新动能。按照率先实现农业现代化的要求,深入实施我省乡村振兴《现代农业提质增效工程》,深化农业供给侧结构性改革,推进农业优质特色发展,稳步提升农业综合生产能力,推进农业绿色发展,建立农产品品牌培育体系,夯实质量农业根基。深入实施创新驱动发展战略,建立科技成果入乡转化机制,提高农业科技自主创新和成果转化水平,以科技创新引领农业高质量发展。加快农村一二三产融合发展,培育一二三产融合发展载体,建设农业对外开放合作平台。大力培育乡村新产业新业态,科学利用乡村独特的自然禀赋、生态涵养、文化传承、休闲康养等重要资源和功能,拓展乡村经济发展空间。合理规划城乡产业布局,培育城乡产业协同发展先行区,引导符合规划要求的产业在乡村落地,充分发挥城市产业转移辐射带动作用,推动城乡要素跨界配置和产业有机融合,促进城乡产业协同高质量发展。加快发展农产品加工业和现代商贸物流业。支持发展乡村旅游、休闲农业、农耕文化体验、健康养老等新业态,探索发展农产品个性化定制服务、会展农业、众筹农业、乡村共享经济等新模式。振兴乡村传统工艺,提升乡村特色产业,让农业延伸产业链、提升价值链、贯通供应链,实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。
        5.实施农民收入新增万元工程,促进城乡共享融合
       持续提高农民收入水平,是建设高水平全面小康社会的难点重点,也是实施乡村振兴战略、推进城乡融合发展的难点重点。中央《意见》明确提出,构建城乡融合发展的体制机制要“以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标”。江苏要牢牢把握这一目标方向,深入实施好我省乡村振兴《农民收入新增万元工程》和《脱贫致富奔小康工程》,构建农民增收长效机制,确保到2022年,实现农村居民人均可支配收入比2017年新增1万元目标。当前,国际经济形势波诡云谲、增长萎靡,国内经济下行压力加大,我省经济转型升级正处于爬坡过坎阶段,乡村经济发展面临更多不确定因素,如期实现农民收入新增万元目标遇到新的困难与挑战。要按照提升农民就业质量要求,加强农民工尤其是新生代农民工职业技能培训工作,落实积极的就业促进政策,全面清理针对农民工就业的歧视性政策,引导农村劳动力转移就业。加大省内南北劳动密集型产业转移的引导,鼓励农民尤其是返乡下乡人员的创业,拓展农民就业渠道,增加农民工资性收入。要努力提升农业经营效益,建立健全小农户与现代农业发展的有机衔接机制,推动传统优势特色农业向现代品牌质量农业转型,发展现代产加销一体化新型农业经营体,增加农民来自农业经营的收入。要深化农村产权制度改革,稳定农民集体资产性收益和土地权益性收入,提高财政农业补贴、农民养老、医保等补助性收入。加强重点经济薄弱村和低收入群体脱贫攻坚,推动因病致贫返贫问题的有效解决,探索建立缓解相对贫困的体制机制,让农村居民共享发展成就。

 
六、江苏城乡融合发展的路径创新
 
        按照到2022年初步建立城乡融合发展体制机制的要求,我省必须加快完善城乡产权制度和要素市场化配置,加大财政投入强度,拉长补齐乡村在基础设施、公共服务等方面短板,构建新型工农城乡关系,促进乡村振兴、农业农村现代化。
       (一)推进农村土地制度改革
       土地是乡村重要的要素资源,要坚决破除体制机制障碍,盘活乡村“沉睡”的土地资源资产,为乡村振兴注入活力动能。
        1.加快放活农村承包地经营权
       农地制度“三权分置”是继“两权分离”之后的重大改革,土地要素功能和资本积累功能得到释放,为土地集中、规模化经营提供了制度保证。要按照完善农村承包地“三权分置”制度的要求,在依法保护集体所有权和农户承包权前提下,切实平等保护并放活土地经营权,释放和激发土地活力,在统一规划、整理后积累提升土地资本,增加流转总体收入,更好实现土地价值,从根本上改变农业的弱势地位。要进一步健全农村产权交易市场,完善产权市场土地价值评估、金融风险评估、保证保险等配套机制,为土地承包经营权抵押贷款、土地流转、互换并地等提供市场交易条件,让土地经营权在市场上活起来、流动起来、价值显现起来。要健全土地流转规范管理制度,鼓励适度规模经营。允许土地经营权入股从事农业产业化经营,培育新型土地经营主体。根据发展现代品质农业、提高附加值要求,将土地经营权流转给能够承担农业现代化任务的新型农业经营主体,依托新型农业经营主体推动现代生产要素进入农业和农村。支持有条件的地方继续探索土地承包经营权有偿退出机制,让农民放心进城务工、经商,土地权益得到保障。
        2.稳慎放活农村宅基地使用权
       2018年中央一号文件提出,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,适度放活宅基地和农民房屋使用权,为盘活农民宅基地和闲置农房提供了政策支持。但受有关法律法规的制约,近年社会资本投入农村宅基地使用权交易较少,成功的案例不多。要加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证,在此基础上,鼓励农村集体经济组织及其成员以宅基地和农房使用权入股、联营等方式,从事生产经营活动。利用闲置宅基地共建住房和盘活闲置房屋,发展农房租赁业,依法从事乡村养老康复、休闲旅游、民宿民俗、创意工作室和小型加工厂等产业。省有关部门要按照中央要求,制定统一的宅基地面积标准,探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿的机制。要完善新增宅基地申请政策,鼓励有条件地区探索多元保障手段,实现农村居民户有所居。各地尤其苏北地区要按照省里部署要求,加快改善农民住房条件步伐,鼓励农民适度集中居住。要用好节约建设用地指标的增值收益,也要避免不顾条件赶农民上楼,多一些历史耐心,允许农民在规划集中居住点自建合建住房,减少建设成本和社会成本,增加农民获得感。
        3.建设城乡统一建设用地市场
       建立城乡统一建设用地市场是乡村振兴的内在要求,是消除城乡差别、保障农民权益的重要抓手。长期以来,由于受到法律规定、权能设置、流转范围等多重因素影响,农村集体土地所有权与国有土地所有权市场地位不对等,集体经营性建设用地被排斥在土地市场之外。要加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证,明确产权,为集体经营性建设用地入市交易打牢基础。按照同地同权同价的目标要求,在试点的基础上,加紧研究制定农村集体经营性建设用地入市办法,规范入市交易和流转行为。建立城乡统一建设用地市场和信息平台,培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构,保证集体建设用地权益。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下,允许县级政府优化村庄用地布局,有效利用乡村零星分散存量建设用地;允许村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市;允许农村集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市。建立合理的集体经营性建设用地入市土地增值收益分配机制,兼顾国家、集体、个人利益,维护农民和集体权益。
        (二)构建城市要素入乡激励机制
       推进城乡融合发展,关键是要构建城乡要素自由流动的体制机制,当前要着力改变乡村人才、资金等要素向城镇单向流动的格局,建立城市人口、人才、资本和科技下乡的有效机制,发挥以城带乡、以工促农重要作用,加快乡村振兴步伐。
        1.创新城市人口入乡居住保障机制
       随着工业化、城镇化发展,农村空心化趋势明显,乡村人口向城市流动、向发达地区单向流动,城市人口下乡入乡较少,人口自由迁徙仍面临不少制约,造成地区之间、城乡之间发展差距较大。既要顺应城镇化规律,健全支持乡村居民进城入镇政策,也要建立鼓励城镇人才下乡留乡政策,让人才按市场规律双向流动,让各类人才尤其是青壮年人才在乡村振兴中大展身手、成为生力军。制定居住保障政策,构建城市下乡留乡者的住房租赁保障体系。允许留乡者与当地农民合作改建自住房,利用镇村闲置的集体房屋,为他们提供生活场所、活动场所。对一些老龄留乡人员,应打通他们入住镇村敬老院渠道。
         2.完善城市人才入乡创业激励机制
       人才是最活跃的要素资源,乡村振兴,首先是人才振兴。要在培养用好乡村本土人才的同时,尽快建立城市人才下乡创新创业的激励机制。数据显示,近几年,返乡创业人员增多,在海安、泰州、金坛等调研时,看到不少高学历研究生包括海归,回乡从事高效设施农业,在政府的支持下发展较好,也有一些人面临各种经营困难。要切实落实国家和省鼓励大学生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业政策,在财政、金融、税收、社会保障等方面给予支持。借鉴金坛“乡村干部职业化”探索,鼓励引导高校毕业生尤其是本地毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用。探索城市人才、乡贤挂职镇(村)长助理、参加乡村志愿者等制度,发挥城市人才信息、智力、市场和技术等优势,服务乡村社会治理和乡村振兴实践。探索建立城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村的机制,实行县乡教科文卫体人员管理使用岗编适度分离制度,落实职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生、农技服务等人员倾斜政策制度,激励引导规划、建筑、园林等设计人员入乡,服务乡村建设发展。支持科技人员通过产业研究院、研究生工作站等形式直接与农业新型经营主体对接,提供全程化服务,提升乡村产业发展水平。探索城市人才以技术、资金、市场入股等方式,加入农村集体经济组织的机制,与集体经济共同发展。加强城市人才下乡服务工作,建立乡村人才需求发布制度和人才激励制度,吸引各类人才返乡入乡创业。宣传表彰为乡村发展作出突出贡献的人才,激发人才的荣誉感、获得感和使命感。
        3.健全工商资本入乡投资促进机制
       江苏是工商资本较为活跃的地区,近几年工商资本投资农业农村有加快趋势,但也遇到的一些问题瓶颈,如用地难、融资难、入乡门槛高和经营信用风险大等实际困难。要深化“放管服”改革,打造法治化便利化基层营商环境,破除资本入乡层层审批、许可等隐形门槛,稳定市场主体预期,保护工商资本入乡发展的积极性。按照省社会资本投入乡村振兴的重点领域和“负面清单”制度,引导社会资本加大美丽宜居乡村、乡村产业集聚发展、乡村旅游业、乡村服务业、农业科技与装备业、现代农业等领域投入。发挥财政、土地、金融、税收等政策手段的综合效应,鼓励工商资本投资乡村产业和建设。各地在镇村土地利用规划编制中,要明确一定建设用地供给,解决工商资本投资用地难问题。鼓励各地政府以奖代补、民办公助、购买服务等多种方式,加大对社会资本投资项目的支持力度。严格落实农业生产用电价格、省级以上农业龙头企业用水征收水资源费减免等优惠政策。积极推进普惠金融发展,探索扩大农业农村贷款抵押担保物范围,为具备条件的社会资本投资项目提供长期稳定的金融服务和差别化的信贷支持政策。鼓励农业企业在资本市场挂牌上市。搭建社会资本投资服务平台,为社会资本投资乡村振兴提供项目信息、规划、建设、安全、环保、运营等一揽子服务,提高社会资本投资效率。建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制,规范土地流转入市行为,加快农村社会信用体系建设,防止农民单方毁约、工商资本逃约,保护耕地、保护农村集体和农民权益,降低社会资本投资信用风险,促进工商资本入乡投资健康发展。
        4.建立科技成果入乡转化利益机制
       农业的根本出路在科技进步。要加快建立科技成果入乡转化的体制机制,拉长补齐乡村科技“短板”。建立涉农技术创新市场导向机制,健全省市县三级科技成果转化工作网络,支持地方发展技术交易市场,定期发布乡村科技市场需求,推动涉农高校、科研单位与农业龙头企业共建产业技术中心、重点实验室、星创天地、试验示范基地等创新创业平台,通过研发合作、技术转让、技术许可、作价投资等多种形式,实现科技成果市场价值。建立省级农业农村产业科技创新资源交流平台,聚集国内外具有核心竞争力的涉农科技创新资源和成果,加快南京国家现代农业产业科技创新示范园区、国家和省农业科技园区建设,吸引高水平专家团队和农业高科技企业在来苏落户,引导科技创新资源和成果在江苏落地入乡。建立科研成果转化及农业科技创新利益分享激励机制,健全科研人员到乡村兼职和离岗创业制度,探索其在涉农企业技术入股、兼职兼薪机制,允许赋予科研人员科技成果所有权,允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。继续实施科技强农富民工程、科技入户工程、科技镇长团工程,引导更多科技人才、项目、成果入乡创新创业。
       (三)以城乡产业融合促进乡村产业振兴
       以城乡产业融合推动乡村产业的振兴,是提升农业、繁荣农村、富裕农民的有效途径,是解决当前农村发展主要问题的重要前提。
        1.培育壮大乡村产业,完善乡村产业体系
       深化农业供给侧结构性改革,推动农村经济转型升级和农业产业空间重构,培植观光农业、休闲农业、创艺农业、文化旅游业、现代服务业等新产业新业态,拓展农民创业增收空间,让农民参与和分享全产业链增值收益,形成城乡融合发展格局。
      做强现代种养业。创新产业组织方式,依托现代农业产业资本,推动种养业向规模化、标准化、品牌化和绿色化方向发展,延伸拓展产业链。
       做精乡土特色产业。建设特色农产品优势区,推进特色农产品基地建设。建设规范化乡村工厂、生产车间,发展特色食品、制造、手工业和绿色建筑建材等乡土产业。充分挖掘农村各类非物质文化遗产资源,保护传统工艺,促进乡村特色产业发展。
       提升农产品加工流通业。建设一批农产品精深加工基地和加工强县。鼓励农民合作社和家庭农场发展农产品初加工,建设一批专业村镇。统筹农产品产地、集散地、销地批发市场建设,加强农产品物流骨干网络和冷链物流体系建设。
       优化乡村休闲旅游业。实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、乡村民宿和康养基地,培育一批美丽休闲乡村、乡村旅游重点村,建设一批休闲农业示范县。
      培育乡村新型服务业。支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农业生产性服务业。发展农村批发零售、养老托幼、环境卫生等生活性服务业。
       发展乡村信息产业。深入推进“互联网+”现代农业,全面推进信息进村入户,实施“互联网+”农产品出村进城工程。推动农村电子商务公共服务中心和快递物流园区发展。
        2.优化乡村产业空间,促进城乡产业联动
       促进乡村产业振兴,不仅要立足乡土资源优势,延伸乡村产业链、价值链,还要运用城市资源要素、产业辐射等带动农村发展。
       强化县域产业统筹。在县域内统筹考虑城乡产业发展,合理规划乡村产业布局,形成县城─中心镇(乡)─中心村层级分工明显、功能有机衔接的格局。
        推进镇域产业聚集。发挥镇(乡)上连县、下连村的纽带作用,支持有条件的地方建设以镇(乡)所在地为中心的产业集群。支持农产品加工流通企业向有条件的镇(乡)和物流节点集中。引导特色小镇立足产业基础,加快要素聚集和业态创新,辐射和带动周边地区产业发展。
        促进镇村联动发展。引导农业企业与农民合作社、农户联合建设原料基地、加工车间等,实现加工在镇、基地在村、增收在户。支持镇(乡)发展劳动密集型产业,引导有条件的村建设农工贸专业村。
        3.促进产业融合发展,增强乡村产业合力
       培育多元融合主体。引导农业产业化龙头企业向粮食主产区和特色农产品优势区集聚。鼓励发展农业产业化龙头企业带动、农民合作社和家庭农场跟进、小农户参与的农业产业化联合体。支持发展县域范围内产业关联度高、辐射带动力强、多种主体参与的产业融合发展模式,实现优势互补、风险共担、利益共享。
       发展多类型融合业态。鼓励城乡资本与资源融合,跨界配置农业和现代产业要素,促进产业深度融合,形成“农业+”林牧渔多业态发展态势。推进农业与加工流通业融合,发展中央厨房、直供直销、会员农业等。推进农业与文化、旅游、教育、康养等产业融合,发展创意农业、功能农业等。推进农业与信息产业融合,发展数字农业、智慧农业等。
       打造产业融合载体。立足县域资源禀赋,突出主导产业,建设一批现代农业产业园和农业产业强镇,创建一批农村产业融合发展示范园,形成多主体参与、多要素聚集、多业态发展格局。
        4.发展农业科技产业,精准服务高效农业
       要把农业科技的研发、推广和应用服务作为一个产业来打造,建立相应的产业支撑服务体系。创新产学研用协同机制,联合攻克农业领域关键技术。要鼓励农业科技人员深入农村推广技术,帮助现代农业经营主体解决技术问题。建立统一的绿色农产品市场准入标准,积极参与国际标准制订和修订,推进农产品认证结果互认,引导和鼓励农业企业获得国际通行的农产品认证,拓展国际市场。引导各类农业经营主体建设标准化生产基地,加快建立农产品质量分级及产地准出、市场准入制度,实现从田间到餐桌的全产业链监管。鼓励地方培育品质优良、特色鲜明的区域公用品牌,引导企业与农户等共创企业品牌,培育一批“苏字牌”、“土字号”、“乡字号”产品品牌。
       (四)完善城乡融合建设发展体制机制
       打通城乡融合发展的制度障碍,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,是推进城乡融合向高质量发展的关键。
        1.健全城乡基础设施一体化规划建设管护机制
      建立城乡基础设施一体化规划机制。以市县域为整体,统筹规划城乡基础设施,统筹布局道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施。统筹规划重要市政公用设施,推动向城市郊区乡村和规模较大中心镇延伸。统筹规划城乡污染物收运处置体系,严防城市污染上山下乡,因地制宜统筹处理城乡垃圾污水,加快建立乡村生态环境保护和美丽乡村建设长效机制。加强城乡公共安全视频监控规划、建设和联网应用,统一技术规范、基础数据和数据开放标准。
       健全城乡基础设施一体化建设机制。明确乡村基础设施的公共产品定位,构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制。健全分级分类投入机制,对乡村道路、水利、渡口、公交和邮政等公益性强、经济性差的设施,建设投入以政府为主;对乡村供水、垃圾污水处理和农贸市场等有一定经济收益的设施,政府加大投入力度,积极引入社会资本,并引导农民投资;对乡村供电、电信和物流等经营性为主的设施,建设投入以企业为主。
       建立城乡基础设施一体化管护机制。合理确定城乡基础设施统一管护运行模式,健全有利于基础设施长期发挥效益的体制机制。对城乡道路等公益性设施,管护和运行投入纳入一般公共财政预算。明确乡村基础设施产权归属,由产权所有者建立管护制度,落实管护责任。以政府购买服务等方式引入专业化企业,提高管护市场化程度。
        2.完善城乡基本公共服务普惠共享机制
       建立城乡教育资源均衡配置机制。优先发展农村教育事业,建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。鼓励省级政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制,为乡村学校输送优秀高校毕业生。推动教师资源向乡村倾斜,通过稳步提高待遇等措施增强乡村教师岗位吸引力。实行义务教育学校教师“县管校聘”,推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。完善教育信息化发展机制,推动优质教育资源城乡共享。
       健全乡村医疗卫生服务体系。建立和完善相关政策制度,增加基层医务人员岗位吸引力,加强乡村医疗卫生人才队伍建设。改善乡镇卫生院和村卫生室条件,健全网络化服务运行机制,鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体,鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制。全面建立分级诊疗制度,实行差别化医保支付政策。因地制宜建立完善乡村居民健身服务体系。
       健全城乡公共文化服务体系。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设,推动增量文化资源适度向乡村倾斜,提高服务的覆盖面和适用性。建立城乡居民评价与反馈机制,引导农村居民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督,推动服务项目与乡村文化需求有效对接。
       完善城乡统一的社会保险制度。在全省基本建立城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度的基础上,提升统筹层次,增强各类人群待遇公平性协调性,扩展医保异地就医联网直接结算范围。建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。做好社会保险关系转移接续工作,便利城乡居民双向流动。构建多层次农村养老保障体系,创新多元化照料服务模式。
       统筹城乡社会救助体系。做好城乡社会救助兜底工作,织密兜牢困难群众基本生活安全网。推进低保制度城乡统筹,健全低保标准动态调整机制,确保动态管理下应保尽保。全面实施特困人员救助供养制度,提高托底保障能力和服务质量。做好困难农民重特大疾病救助工作。健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。健全困境儿童保障工作体系,完善残疾人福利制度和服务体系。改革人身损害赔偿制度,统一城乡居民赔偿标准。
       加快城乡一体的就业服务体系建设。建立城乡统一的就业失业登记制度和就业援助制度。进一步完善政策体系、人力资源市场体系和就业服务体系。建立健全以国有公益性人力资源市场为主体、职业中介机构为补充的人力资源市场体系,保证城乡劳动力就业和企业用工;改进城乡劳动力免费职业培训,提高城乡劳动力就业素质和能力。
        3.塑造城乡融合发展新的空间格局
       县域是城乡融合发展的基本单元。要把县域内的城镇和乡村作为一个有机整体,统一规划城乡空间,优化配置资源要素,引导城镇体系、产业布局、基础设施、生态保护一体化推进。在国家全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制后,及时做好县城、重点中心镇、一般镇和乡村人口消长规律的动态研究,进一步发挥城镇化促进人口和人才流动的作用,推动城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩,推动乡村建设用地增加规模或调剂指标与新型农村社区建设和乡村产业集聚区发展相挂钩;全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策,构建“钱随人走”的公共服务财政投入机制。要顺应村庄发展规律和演变趋势,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并四策并行的思路,优化镇村布局规划,分类推进村庄建设发展。需要指出的是,这些政府层面推进的村镇规划、建设,不能剥夺村民自主的城镇化选择权;搬迁撤并类村庄,要与新型城镇化、农业现代化结合起来谋划,依托适宜区域进行安置,多个撤并村在镇域甚至县域内统筹规划集中安置点,撤并时间和迁建地点,要尊重农民进城入镇留村的不同意愿,以历史的耐心等待农户做出理性选择,不要急于求成强制农民搬迁和集中上楼,变“要农民搬迁”为“农民要搬迁”,从而大大降低资金成本和社会风险。
       与此同时,要抓住长三角区域一体化战略实施的契机,把长三角城市群作为构建江苏大中小城市和小城镇、乡村融合发展的一级主体,把长三角城市群中各都市圈作为城乡融合发展的二级主体,突破行政区划局限,在形态上、空间上统筹规划,在公共政策上统筹制定,以弥补单个县域统筹发展中难以实现的人口、产业和社会资源更高效率、更加公平的配置。一是在长三角和都市圈的尺度上谋划各类城乡基础设施融合,构建联通中心城市、县城、中心镇、中心村的基础设施网络;二是推动城乡公共服务一体化,提高城乡社保制度、基础教育、医疗服务一体化水平,鼓励超大城市、特大城市优质教育、医疗资源与县级机构互惠合作、对口帮扶;三是突破农业转移人口市民化的制度障碍,有序推动农村人口向长三角内条件较好、发展空间较大的各类大中城市、县城、中心镇和中心村相对集中居住和创业发展。在长三角尺度上谋划乡村空间形态的优化,长三角城市群内各都市圈外围的城郊发展型乡村,大多具有较大的发展潜力,也是逆城市化的重点区域,宜做好土地政策、交通道路、产业转型、人口下乡和文化保护等的综合考虑,打造城乡融合型产业空间和居住空间;大量平原水网型乡村,不具备独特的区位优势和资源优势,除了少数有精细农业高效农业发展优势的之外,大部分将由农业规模化经营主体承接耕地流转,此类乡村空间结构将出现较为明显的衰落,尤其是作为生态经济区的苏北腹地,应引导人口向城市群中各类成长空间大的区域流动;江苏有一部分丘陵山区、水畔湿地乡村,拥有得天独厚的地形地貌、旅游资源和独特的生产生活方式,在乡村游、民宿热下有良好的发展态势,可在适当的政策支持下,面向长三角发展休闲养老产业和优质林果、渔牧产业,从而在支撑产业的带动和支持下维系自身的平稳发展,留住乡愁记忆。
        4.构建城乡融合发展的治理体系
       以有效治理为保障,打造村务管理示范样板,促进城乡社会事业并轨发展,乡风文明、民生幸福。
       健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。加强党对“三农”工作的领导,建设法治型党组织,在党的领导下推进城乡融合治理体系的构建。大力培育吸纳城乡资源的服务性、公益性和互助性农村社会组织,发挥其服务和自治作用,推进社会治理重心下移。充分调动村民和在村企业、外来人口参与乡村治理的积极性和主动性,实现政府治理、社会调节、村民自治良性互动,提升乡村法治、德治和自治水平。发挥自治基础作用,推行村级事务阳光工程,保障广大村民和外来人口合理利益。引入外来在村贤达作为观察员,观摩监督村民自治组织和集体经济组织的运行,完善村民自治程序和决策过程的民主化。发挥法治保障作用,把政府各项涉农工作纳入法治化轨道,保障在村人员、企业、社会组织合法权益,遏制涉乡行政执法中的乱象。发挥德治引领作用,在开放中开展文明村创建活动,吸引外来在村乡贤参与乡村治理与建设。
       重塑乡村文明体系,实现乡村文化复兴。深入开展社会主义核心价值观宣传教育,发挥风俗习惯、村规民约等优秀传统文化基因的重要作用。划定乡村建设的历史文化保护线,保护好农业遗迹、文物古迹、民族村寨、传统村落、传统建筑和灌溉工程遗产,推动非物质文化遗产在一定区域活态传承。利用农村极具特色的民俗乡情、历史积淀等文化资源,大力发展乡村文化产业,服务城乡文化消费市场。充分挖掘农村文化资源,推动文化基础设施向乡村延伸,不断满足农民日益增长的美好生活需要。支持乡村民间文化团体开展符合乡村特点的文化活动。推动公共文化服务社会化发展,鼓励社会力量参与。建立文化结对帮扶机制,推动城镇文化工作者和志愿者等投身乡村文化建设。
       建设城乡融合发展的生态治理体系。生态体系建设在乡村振兴中具有引领和支撑作用,良好的生态是乡村的宝贵财富和最大优势。要贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念,通过建立城乡融资机制,将生态优势转化为经济优势、发展优势,走一条绿色可持续发展道路。建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制。以建设“美丽乡村”、发展乡村旅游、打造田园综合体为契机,调动城乡社会团体和环保组织力量参与乡村生态规划与建设,开展乡村生态环境整治。

 
七、夯实城乡融合发展保障体制机制
 
       城乡融合发展是一项复杂的系统工程,既要做好顶层制度设计,又要健全基层组织保障,还要保障政策落地落实,久久为功,化解长期存在的发展矛盾和制度障碍。
       (一)组织保障体制
       确保党在推动城乡融合发展中始终总揽全局、协调各方。根据中央部署,建立和完善省负总责、市县抓落实的工作机制。各级党委政府要自上而下健全完善城乡融合发展工作领导体制机制、规划实施和工作推进机制,坚持工业、农业一起抓,城市、农村一起抓,城镇化、城乡一体化一起抓,特别是要落实中央确定的农业农村优先发展的方针,并体现在领导体制和干部安排上。各级政府部门要形成与之衔接、运转协调的工作机制。
        (二)强化主体责任
      县域是落实城乡融合发展体制的基本政区单元。县委县政府党政主要负责同志尤其是县委书记,是第一责任人,分管农村工作的副书记是第一执行人;各级发展改革委牵头建立城乡融合发展工作协同推进机制,加强统筹协调和跟踪督导;各有关部门要围绕人口、土地、财政、金融和产权等任务,制定细化配套措施,在产业发展、人口布局、公共服务、基础设施、土地利用、生态保护等方面,分类指导,精准施策。要建立领导责任制和实绩考核制度,强化督导考核,层层压实责任。
      (三)多元投入机制
      实施乡村振兴战略,要加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。公共财政大力度向乡村倾斜,整合各类涉农资金,发挥财政资金的杠杆作用,撬动就更多金融和社会资本投向乡村振兴和城乡融合发展,支持家庭农场、农民专业合作社等粮食适度规模经营者融资。拓宽其他政府性资金筹集渠道,支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂机制,同时要保障乡村建设必要的用地指标。创新农村金融产品和服务,健全农村金融市场准入机制。鼓励社会资本参与乡村振兴建设,不断改善乡村营商环境。
       (四)试点示范带动
       城乡融合发展,要鼓励探索、大胆实践,敢想敢干、敢闯敢试,努力形成符合实际、各具特色的改革路径和发展模式。针对人才、土地、资金、技术、项目等入乡存在的体制机制障碍,选择苏南苏中苏北有一定基础的市、县两级行政区,设立城乡融合发展试验区,瞄准重点领域和关键环节,在制度改革和政策落地等方面,先行先试、观照全局,边试验、边总结、边推广,条件成熟时以法律等形式固化。鼓励不同区域进行差别化试验,聚焦土地制度、人口制度、产业政策、公共服务等涉及长远发展的改革探索,并给予更大的政策空间、试错空间和创新空间,实现顶层设计和基层探索的良性互动。
 
课题主持单位:江苏省城市发展研究院
课题负责人:刘福林 江苏省城市发展研究院院长
课题组成员:
   钱伯华 江苏省城市发展研究院常务副院长
   王兴亚 江苏省城市发展研究院副院长
   储胜金 江苏省委研究室农村现代化试验区办公室负责人
   余 涛 江苏省委研究室城乡处二级调研员
   何 巨 江苏省委研究室城乡处二级调研员
   冯 江 江苏省委研究室城乡处副处长
   聂 乾 江苏省委研究室城乡处一级主任科员
   吴 健 南京卓远资产管理有限公司总经理
   李学乐 南京卓远资产管理有限公司研发总监
   闫家厂 南京卓远资产管理有限公司高级研究员
 
                                                                                                                                                
报:省委省政府领导;省委省政府办公厅、研究室。
送:省主管及相关部门,有关方面。
发:本院各领导,各成员单位。                                                             
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联系电话:13851896600


 
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(文图版面编辑制作:华华)
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