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《城市评论》第20期:栖霞:新时代城市善治一面旗(中篇)
点击数: 更新时间:2020-04-29 10:16:59

内部参阅 总第167期
城市评论 20
城市评论 20
江苏省城市发展研究院 2020年4月28日
书稿主体部分:
善治一面旗【中篇】(续转第21期)
——走在新时代社会治理前列的栖霞之治(2-28)
书稿中篇目录: 第四章、第五章、第六章、第七章 (2)
栖霞:新时代城市善治一面旗
编者按:南京市栖霞区的城市基层社会治理久负盛名,进入中国特色社会主义新时代,全区继往开来、不断创新,进一步上升到新阶段、新水平,特别贵在敢为人先、勇于创新,经过一系列探索创造,将整个栖霞之治进一步推进到改革前沿、创新前锋。最近已经付梓并将发行的《善治一面旗》一书翔实纪写、总结、评介了栖霞之治的做法和经验。因本刊所属的江苏省城市发展研究院参与编著此书,所以在此刊介。因本刊容量所限,只能将书的案例部分割爱,只发主体部分(其余请看书著),且分3期刊完。期望省和地方领导、特别是城镇领导和相关部门予以关注重视,有关研究部门和本院同仁予以了解阅研。
善 治 一 面 旗
——走在新时代社会治理前列的栖霞之治
——走在新时代社会治理前列的栖霞之治
中 篇
目 录
第四章 问题导向的系统治理(2)
第一节 驾驭全局:整体推进基层社会治理(3)
第二节 系统集成:提升科学治理整体水平(5)
第三节 优质高效:形成社会治理综合效应(6)
第五章 党建引领的源头治理(8)
第一节 党建塑魂,增强核心领导力(8)
第二节 三社联动,提升社会协同度(10)
第三节 双网共治,强化源头动态管理(11)
第六章 平台依托的综合治理(14)
第一节 健全综合执法信息平台,全过程精细化治理(14)
第二节 连接区街社区网格员,构建立体监管体系(15)
第三节 筑“桩钉工程”,稳固社会安全(15)
第四节 造“社区大脑”,建社区综合服务平台(17)
第七章 规范制度的依法治理(20)
第一节 注重基层民主法治,强化依法依规治理(20)
第二节 建章立制、完善规约,打造规则体系(21)
第三节 健全政务标准体系,建设法治政府(23)
第四节 依法授权、综合巡查,构建新型执法体制(24)
第四章 问题导向的系统治理
党的十八届三中全会紧紧围绕“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标,对创新社会治理体制进行了全面部署;党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了明确要求,为新时代加强和创新社会治理指明了方向。习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这为我们加强和创新社会治理,更好地建设社会主义和谐社会提供了新思路、拓展了新视野、开辟了新途径。栖霞区在社会治理创新过程中牢记总书记的要求,着眼于维护最广大人民根本利益,勇于向问题聚焦、以重大问题为导向,抓住人民群众反映强烈、影响社会和谐稳定的突出问题,以试点开路,通过大胆试验、自主创新,实现了一系列治理专项的创新突破。在创新过程中注重驾驭全局,树立系统治理理念,综合施策,以系统集成的方式整体推进治理创新,形成了社会治理综合效应,有效维护了社会稳定、安全秩序,实现了人民安居乐业。
第一节 驾驭全局:整体推进基层社会治理
栖霞区位于南京主城东北部,由行政区、国家级南京经济技术开发区、仙林大学城三个板块构成。行政区建有约 536 万平方米的保障房,集聚了 20 万拆迁安置人员,还驻有金陵石化、中石化等 153 个老旧小区和 19 个厂居社区,社会治理任务十分繁重。开发区集聚企业 4000 多家,产业工人超过 10 万人,大多数是外来务工人员,抓好区域治理、提升投资环境一刻也不能放松。区内拥有18所高校,集聚了 20 万师生,这一庞大的敏感性群体是全社会关注的焦点。对此,栖霞区主动作为、精准作为,在不增加编制和人员的情况下,通过体制重构、方式创新、结果导向,有效激发党员的模范带头作用、各网格成员的责任意识、各岗位人员的全科潜能、各条口执法的职能整合以及全体居民的线上线下参与热情,将社会转型时期的“后单位”组织和碎片化的个体重新整合起来,将地区的每个角落都纳入全景式精准治理的范围,努力实现社会管理向社会治理的充分转变。
用党的领导驾驭全局。栖霞区把党的领导贯彻落实到社会治理各个领域,坚持以人民为中心,坚持改革创新,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,把改革任务落实到位,强化制度执行,增强制度意识、法治意识,把制度优势转化为治理效能,不断推进社会治理体系和治理能力方面的体制机制改革。贯彻问题导向推动整体治理。栖霞区结合实际,突出问题、需求、目标“三大导向”,加快社会化、法治化、智能化、专业化“四化融合”,从深层机制、实践方式、工作结果三个方面同向发力,推动社会治理从单向管理向双向互动、从线下向线上线下融合、从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理的“三个转变”,探索出以“网格治理、网络应用、综合执法、全科服务、协同共治”为主要内容的系统集成式全景社会治理模式。
1. 突出问题导向,改革治理体制,解决现实难题。仙林街道率先在全区试点网格化治理,起初以城管为重点,随后逐步拓展,从网格化向“网格化+”转变,将辖区内人、物、地、事、情、组织全部纳入。2012年网格化治理在全区全面推开,目前全区设综合网格 796 个、专属网格 121 个。栖霞区通过不断织密网格,实行扁平化、精细化治理,充分利用网格全覆盖优势,整合执法与网格人员,实行信息互通联动,采取联合快速处置,一举解决了大学城黑车、出租房混乱等群众反映强烈的治理顽疾。为了方便群众和企业办事,栖霞区改革行政审批制度,把政务服务一张网延伸到街道、社区和村,并赋予区级办理权限,打破属地化办理限制,把服务送到百姓家门口。同时,推行不见面审批、全科服务,实现了一个窗口、一台电脑、一名全科社工即可办理或代办、陪办 50 多项公共服务,全科服务形成国家级标准。以办理个体工商营业执照为例,过去平均要 10 个工作日,现在 30 分钟就能现场领照或不见面快递寄送。栖霞区地域面积 395.44 平方公里,东西长近 45 公里。为缓解治理区域大、执法力量弱的矛盾,在现有法律框架下改革执法体制,将区级相关执法力量和 1313 项与群众密切相关的检查事项下放街道,组建街道综合执法大队,有效解决了街道“看得见管不着”、部门“管得着看不见”的执法难题,98% 以上的违法行为解决在了萌芽状态。为缓解社区与物业、业委会遇到问题相互扯皮的现象,栖霞区改革社区组织架构,让部分物业公司、业委会负责人兼任社区党组织副书记或居委会副主任,形成了有效解决问题的合力。据南京大学民调显示,遇到问题先找社区的比例在栖霞达 52%,高出全国五个同类抽样调查城市 16 个百分点。
2. 突出需求导向,创新治理方式,满足群众所需。安居乐业是群众的最大需求。栖霞区对无人管的老旧小区、厂居小区进行兜底托管,实现各类小区物业全覆盖,实行星级物业评选并给予一定的奖励,促进物管水平提升。大力实施“桩钉”工程,在全区设置 3200 多名小区楼栋长、单元长、楼层长,把每一名楼栋长打造成“一根桩”,每一名单元长和楼层长打造成“一根钉”,筑牢治安屏障。迈皋桥街道成功摘掉“全省社会治安重点整治地区”的帽子。同时,对安全生产、环境保护、社会治安等重点领域加强治理。栖霞区连续五年被评为全市安全生产先进单位,环保信访投诉近三年降幅达44%,2017年以来侵财性案件万人发案率六城区最低,公众安全感从2012年的89%上升到96%。在连续八年开展的信访积案化解行动中,栖霞区共化解积案 154 件。针对八卦洲街道八卦花园社区产权证办理等长年积压的信访难题,专门成立工作组,实时跟踪督办,及时反馈信息,在矛盾化解过程中争取群众理解,维护干群关系。扩大群众就业,是实现社会长治久安的根本所在。栖霞区从就业培训、鼓励创业、扶持重点群体入手,五年累计新增城镇就业 12 万人。引进省市名校打造教育共同体,提高办学质量,全区小升初本地生源外出择校率由五年前的 25% 下降到 2019 年底的 6.9%。与江苏省人民医院开展院府合作医改模式,促进优质医疗资源下沉。三甲医院 100 元的专家号在栖霞只需 9.8 元,栖霞医院成功升级为二甲医院,群众将其作为首选就医的比重超过 60%,百姓在家门口就能享受到一流服务。
3. 突出目标导向,加强协同共治,促进多元参与。栖霞区推行“互联网 +社会治理”,依托微信群、微信公众号等移动互联网平台,将社区、居民、驻区单位、业委会、物业全部纳入,建立全覆盖的“掌上云社区”,并与全区线下网格嫁接,形成“网络 + 网格”模式,通过线上发声、线下解决,激发居民主动参与。栖霞区还积极推动大走访成为社会治理的一种方式,将其与网格治理和“掌上云社区”衔接,“掌上云社区”反映的问题全部纳入大走访,问题解决率超过 90%。同时,进一步整合“掌上云社区”、大走访平台、网格化信息指挥中心与综合执法信息平台,将区内 1.7 万余路视频监控接入,实现数据对接和信息共享,形成线上线下服务互补。栖霞区还相继成立区级平安志愿者、青年志愿者等各类协会,大力开展志愿服务,全区注册志愿者达 14.3 万人,占常住人口比例超过 20%,涌现出全国“最美志愿者”喻小萍、燕子矶街道平安志愿者协会等优秀代表,以及姚坊门居家养老“时间银行”等新型志愿服务模式。此外,栖霞区从 2013 年开始开创“社会组织与社区服务洽谈会”,连办七届,与 500 多个社会组织签订 470 个公益项目,涉及资金 3500 万元,万人拥有注册登记社会组织数位居全市前列。
4. 突出“一把手”牵头,加强全面领导,强化保障机制。科学制定规划和常态化的领导协调、部门联动机制。任何一个成功的改革都不是一个单项工作,而是一项渗透性工作和系统性工程。栖霞区的社会治理创新体现在决策、部署、落实等方方面面,全面准确地厘清对本地经济社会发展制约最大的问题,有的放矢地抓重点补短板出实招,使各项工作更加紧密地适应形势变化和事业发展。社会治理改革的落地生根涉及理念、技术、体制、机构等方面,需要在区委的坚强领导和综合协调下,区发改、编办、公安、税务、市场监管等各职能部门通力合作,尤其涉及编制的增减、机构的撤并、信息的共享、人员的变动等部门核心利益问题,不是某个职能部门能够居中协调和解决的,需要“一把手”亲自披挂上阵,亲自组织协调,亲自制定方案,亲自召集会议,亲自协调部门间利益,亲自确定责任划分。“一把手工程”的重要作用体现在:一是“顶层设计”,有的放矢地抓重点补短板出实招;二是全盘考虑,避免重复建设,推动社会治理改革的全面展开;三是建立常态化的领导协调机制和部门联动机制。2011 年栖霞区在南京市率先成立区委社会建设工委,同时成立由区委区政府主要领导任组长、区相关部门和各街道共同参与的社会建设工作领导小组,建立起社会建设的区、街道和部门以及社区三级工作网络。区委、区政府在深入进行社会调研的基础上,专门研究制定了《栖霞区 2011—2015 年社会建设五年发展规划实施意见》《栖霞区 2016—2020 年社会建设五年发展规划实施意见》,每年制定印发全区社会建设工作重点、目标任务等规范性文件,扎实推动社会治理的制度化、规范化建设。
5. 突出工作重点,强化工作抓手,确保扎实有效。栖霞区在推进社会建设五年规划过程中,重点围绕落实年度社会建设工作目标,着力抓好三个方面工作:一抓督促落实。按照责任分工,每月召开社会建设工作推进会,通报工作进展情况,及时研究、协调、解决社会建设工作的重大课题和重点问题。创新督查机制和整合督查力量,邀请区人大代表和政协委员采取现场视察、集中办公、专项督办、网络问政等多种形式,加强对社会建设工作的督促检查,推动工作落实。二抓强化考核。提出“要像考核经济指标那样去考核社会建设和社会治理工作”,研究出台关于社会建设工作的考核机制,着重完善个性化考核细则。在考核内容上,对城区街道和涉农街道求同存异、各有侧重。在考核方式上,除由责任单位自评、考核小组考评、人大审议外,还引入社会民调组织进行随机抽样调查。在考核标准上,将群众对工作的知晓度、认可度、参与度、满意度作为考核工作成效的关键指标,把人民幸福指数作为评价工作的第一标准。三抓创新突破。全面建立“网格化”管理责任服务体系,实施“贴民心、安民心、暖民心、知民心、凝民心”“五心”计划,构建社区治理、综治维稳、公共安全、人口服务、社会舆情、社会共建六大体系,着力推进工作创新、实践创造。并及时总结创新做法,推出典型案例,进行典型示范。像迈皋桥街道的“诚信红谷(基层党建创新)”、尧化街道的“姚坊门时间银行,营造邻里互助新生态”、马群街道的金陵驿社区“双线”协商提升社区治理成效、“‘掌上云社区’开辟社区治理新空间”及“‘不见面审批’让服务零距离”等做法,通过总结提炼、宣传推广,产生了正效应,有力推动了面上的社会治理创新。
第二节 系统集成:提升科学治理整体水平
坚持立足全局和长远,以系统性思维、集成式改革,有力有序推进社会治理体系和治理能力建设。
1. 基层党建、网格综治和在线治理三管齐下。一是加强基层党建,让治理主体聚起来,成为共同开展社会治理的联合体。二是强化网格综治功能,让治理主体强起来,成为攻坚克难的工作队和战斗队。三是发挥在线治理优势,使治理主体实起来,成为掌握情况迅速、处置及时有效、协作合作紧密的治理生力军。
2. 科技增效、人员赋能和机构赋权协同推进。坚持将平台、队伍和机构的整体升级统筹谋划、一体推进,不断推进平台、人员和机构的高度融合与匹配,推动治理体系升级。以“互联网 +”模式改造审批平台,再造审批流程,把移动互联网、人脸识别、大数据分析、手机 App 等现代科技优势转化为治理效能。通过全科培训、业务交流和定期轮岗提升人员业务技能,培养能够一口清导办、一门式受理、一条龙服务的“全科社工”队伍。以权力下移为手段赋予基层行政机构权力,把权力尽量集中到服务群众和企业的最前端,集中到服务效能最高的审批平台,基层治理重心有效下移。
3. 实践探索、经验总结和标准创设环环相扣。主动在网格化党建、“不见面审批”、全科政务、批管同步、社会组织培育、社区养老等方面,增强改革的思想自觉和行动自觉。注重总结经验教训,主动委托南京大学、省城市调查队等第三方机构开展民意调查、监管职能评估、行业评议等,调整改革路径,优化治理方法。十分注重提高政府社会治理行为的规范性和长效性,将实践中形成的成熟经验及时转化成为行业标准,如“全科政务”国家标准就由“栖霞造”,栖霞已成为首个国家级“全科政务”服务标准示范点。
1. 基层党建、网格综治和在线治理三管齐下。一是加强基层党建,让治理主体聚起来,成为共同开展社会治理的联合体。二是强化网格综治功能,让治理主体强起来,成为攻坚克难的工作队和战斗队。三是发挥在线治理优势,使治理主体实起来,成为掌握情况迅速、处置及时有效、协作合作紧密的治理生力军。
2. 科技增效、人员赋能和机构赋权协同推进。坚持将平台、队伍和机构的整体升级统筹谋划、一体推进,不断推进平台、人员和机构的高度融合与匹配,推动治理体系升级。以“互联网 +”模式改造审批平台,再造审批流程,把移动互联网、人脸识别、大数据分析、手机 App 等现代科技优势转化为治理效能。通过全科培训、业务交流和定期轮岗提升人员业务技能,培养能够一口清导办、一门式受理、一条龙服务的“全科社工”队伍。以权力下移为手段赋予基层行政机构权力,把权力尽量集中到服务群众和企业的最前端,集中到服务效能最高的审批平台,基层治理重心有效下移。
3. 实践探索、经验总结和标准创设环环相扣。主动在网格化党建、“不见面审批”、全科政务、批管同步、社会组织培育、社区养老等方面,增强改革的思想自觉和行动自觉。注重总结经验教训,主动委托南京大学、省城市调查队等第三方机构开展民意调查、监管职能评估、行业评议等,调整改革路径,优化治理方法。十分注重提高政府社会治理行为的规范性和长效性,将实践中形成的成熟经验及时转化成为行业标准,如“全科政务”国家标准就由“栖霞造”,栖霞已成为首个国家级“全科政务”服务标准示范点。
第三节 优质高效:形成社会治理综合效应
“四化融合、科技赋能”推进了社会治理体系和治理能力现代化,栖霞区社会治理水平得到明显提升,为推动高质量发展做出了新贡献。2019 年,栖霞地区生产总值达 1500.46 亿元,总量和增幅在全市各区中均排名第一方阵,人均GDP 位居全市前列;完成一般公共预算收入 148.1 亿元,直比增长 10.8%,处于苏南板块前列;全社会固定资产投资、社会消费品零售总额分别同比增长10%、6%,超全市平均水平,新增市场主体 2.1 万家。
1. 显著提升了党建引领能力。通过党建区域化建设,把各级党组织和党员的作用充分发挥出来,让党建工作成果在社会治理中得到充分体现。党组织在社会治理中的作用得到明显增强,网格化党建、社会组织党建、园区党建、社区居民楼党建发展势头良好,带动党员积极参与社会治理,战斗力凝聚力明显增强。
2. 显著提升了统筹发展能力。通过“四化融合、协同共治”,全区形成了社会治理“一盘棋”,提升了部门、街道、驻区单位、社会组织共同开展工作的效能,促进了社区服务治理难题的解决,形成了工作上下联动、左右互动、整体行动。
3. 显著提升了社会动员能力。在社会治理创新中,以“四化融合、协同共治”为载体,形成了社会动员工作的合力,特别是在区域化党建、网格化治理、“三社联动”等工作中,社会动员力量得到了整合,形成居民之间、居民与社会组织之间、社会组织与社区居委会之间的良性互动,促进了政府行政管理与社会自我调节、居民自治无缝对接和默契合作。
4. 显著提升了综合服务能力。适应群众对公共服务、公益服务等方面的新要求,促进服务资源整合、服务向基层聚集,转变服务作风,强化技术支撑,大幅度提升服务能力,特别是“互联网 +”“掌上云社区”为社区服务插上了高科技新翅膀,使综合服务能力更强、水平更高、质量更优、评价更好。
5. 显著提升了城市管理能力。栖霞凸显区位优势和战略地位,在宁镇扬一体化中充分发挥“桥头堡”作用,围绕产业、创新、生态、人文、城建、民生等方面,提高城市规划、建设、管理水平和能力,推进平安城市、和谐社区建设,为改革发展、开发开放、生产生活创造更好的条件和环境,城市治理考核连续七年位居全市第一方阵。
1. 显著提升了党建引领能力。通过党建区域化建设,把各级党组织和党员的作用充分发挥出来,让党建工作成果在社会治理中得到充分体现。党组织在社会治理中的作用得到明显增强,网格化党建、社会组织党建、园区党建、社区居民楼党建发展势头良好,带动党员积极参与社会治理,战斗力凝聚力明显增强。
2. 显著提升了统筹发展能力。通过“四化融合、协同共治”,全区形成了社会治理“一盘棋”,提升了部门、街道、驻区单位、社会组织共同开展工作的效能,促进了社区服务治理难题的解决,形成了工作上下联动、左右互动、整体行动。
3. 显著提升了社会动员能力。在社会治理创新中,以“四化融合、协同共治”为载体,形成了社会动员工作的合力,特别是在区域化党建、网格化治理、“三社联动”等工作中,社会动员力量得到了整合,形成居民之间、居民与社会组织之间、社会组织与社区居委会之间的良性互动,促进了政府行政管理与社会自我调节、居民自治无缝对接和默契合作。
4. 显著提升了综合服务能力。适应群众对公共服务、公益服务等方面的新要求,促进服务资源整合、服务向基层聚集,转变服务作风,强化技术支撑,大幅度提升服务能力,特别是“互联网 +”“掌上云社区”为社区服务插上了高科技新翅膀,使综合服务能力更强、水平更高、质量更优、评价更好。
5. 显著提升了城市管理能力。栖霞凸显区位优势和战略地位,在宁镇扬一体化中充分发挥“桥头堡”作用,围绕产业、创新、生态、人文、城建、民生等方面,提高城市规划、建设、管理水平和能力,推进平安城市、和谐社区建设,为改革发展、开发开放、生产生活创造更好的条件和环境,城市治理考核连续七年位居全市第一方阵。
点评一:
随着城市化进程的加速 , 城市问题不断涌现 , 推进城市治理体系和治理能力现代化建设的要求日趋迫切,加强和创新社会治理模式越来越受到各级党委政府的重视,全国各地涌现出不少治理创新举措。不过,许多地方的创新只限于在单一维度、某个领域、某个问题上有所突破。与其他地方不同的是,栖霞区的治理创新是一个抓住主要矛盾,由多措并举与整体性体制机制创新构成的聚合系统,体现了系统治理的特质。
“系统治理”的理念是系统思维的体现。从根本上说,城市是一个包含多种要素和问题的聚合系统,由此决定了城市治理是一个系统工程,需要系统治理。系统治理首先要抓住主要矛盾。对于城市的区级政府而言,社会治理的系统性创新需要正确处理区政府与街道、社区的关系,街道、社区与居民的关系,以及城市管理、社会治理与民生建设的关系这三个主要矛盾。上述矛盾构成了城市社会治理系统工程的三大核心问题。如何处理好这些矛盾,是治理创新的关键所在。栖霞区自觉以党建为统领,按照系统治理、源头治理、综合治理、依法治理的理念,以区街同权改革、社区网格化服务管理、辖区民生保障建设三大系统性改革为抓手,直面上述三个矛盾,聚焦这三个根本性问题持续用力。同时,突出“九大专项”精准发力,狠抓信息化综合指挥平台建设、标准化制度建设、公共安全防控体系建设、行政管理流程再造、社会组织与志愿者服务队伍培育、医疗卫生体制改革、教育现代化建设、普惠化养老服务建设以及环境与物业建设等专项,项项举措抓落实、见成效。
栖霞区的系统治理还体现在以整体性体制机制创新破除局部主义、部门主义。系统治理要求注重问题之间的关联性,拒绝“头疼医头,脚疼医脚”的孤立思维,打破部门割据,进行综合治理。除了抓主要矛盾、抓项目落实之外,栖霞区无论是推进行政管理体制改革、转变政府职能,还是保障和改善民生、建设和谐社区,均系统地考虑问题的关联性和各相关方的利益,以系统性思维来破除局部主义和部门主义所导致的治理碎片化,以制度创新、体制机制改革和技术支撑保障治理绩效。
在这方面,栖霞区的主要经验是,“一把手”亲自上阵系统整合制度、体制、机制、工具、方法,实现制度体制机制与工具手段、治理方法的有效衔接和有机组合。在实践中强调顶层设计和全盘考虑,避免重复建设,同时建立常态化的领导协调机制和部门联动机制。在具体实施中紧紧抓住人民群众反映强烈的突出问题,在深层机制、治理技术支撑、治理方法创新三个方面同向发力,不仅以网格化管理作为试点开路,而且在创新过程中注重运用系统思维,通过大胆试验和创新,把过去单一的网格化管理提升为多功能的“网格化 +”,并以此为依托进行综合施策,形成了以“网格治理、网络应用、综合执法、全科服务、协同共治”为主要内容的全景社会治理模式,最终以整体性体制机制重构的方式实现了社会管理向社会治理的转变。以仙林街道为例,其网格化治理最初只是以城管为重点,目的是解决新城区的市容环境和流动人口管理难题。随着创新的推进,逐步拓展深化,从单一的网格化向系统性的“网格化 +”转变,即以网格为依托形成一个系统化的治理平台——社区信息服务网络平台。这个平台具体包括社会管理、民生服务“两大系统”和居民呼叫、治安控制、信访联动调解、社区综合治理、社会组织管理等“五大服务中心”,构筑了街道—村居—楼栋(村民小组)无缝对接的工作责任体系。
栖霞区通过这个体系和平台系统地整合了街道领导、机关科室、社区人员、各类协管员、志愿者和社区范围内企事业单位等多元力量,将辖区内的人、物、地、事、情、组织全部纳入;与此同时,其功能也拓展到市容环境服务、流动人口服务、便民为民服务、平安和谐服务和商业网点服务等五项服务(即 5S)。栖霞区通过不断织密网格、前移网格关口的方式,充分利用网格全覆盖的优势,整合执法与网格人员,实行信息互通联动,采取联合快速处置,一举解决了大学城黑车、出租房混乱等群众反映强烈的治理顽疾。为了方便群众和企业办事,栖霞区改革行政审批制度,把政务服务一张网延伸到街道、社区和村,并赋予区级办理权限,打破属地化办理限制,把服务送到百姓家门口。
此外,从资源的角度来看,系统治理还需要统筹考虑各种治理因素和资源,进行综合施策。在这方面,栖霞区委区政府一方面是把物业管理、社会治安、安全生产、环境保护等重点领域的治理难题有机统一起来系统考虑,另一方面则是把实现城市管理和公共服务职能的各种资源集中起来,统筹使用,同时注重培育多元社会组织,在公共服务供给上实现了单一制向多元复合制的跨越,达到了很好的服务和治理成效。
系统性思维不仅仅体现在创新社会治理上,还体现在创新社会治理与保障改善民生并举上。栖霞区从系统治理理念出发,高度关注就业、教育、医疗、保障等重点民生建设问题,通过创新“院府合作”医改模式,促进优质医疗资源下沉,引进省市名校打造教育共同体,提高办学质量,加强就业培训、鼓励创业、扶持重点群体等方式,在民生建设上综合发力,与基层社会治理创新互为补充,实现了社会的长治久安。
总体来看,栖霞区是以整体性思维来驾驭全局,统筹考虑各种治理因素和资源进行综合施策,重点抓住主要矛盾,突出“九大专项”,从制度、体制、机制和技术上全面探索和优化城市社会治理的创新方法,共同构成一个行之有效的治理体系,推进了基层社会治理的整体性创新。在具体施策时,一是以多功能的“网格化 +(管理、服务、党建、流动人口管理、社会治安等)”为主线来进行系统集成,从而将社会转型时期的“后单位”组织和碎片化个体重新组织起来。二是以“放管服”改革为抓手,探索“不见面审批 + 强化监管服务 +综合行政执法”新型治理体系,以集成式改革着力破解制约社会治理与服务的体制机制障碍,以服务创新提高政务效率。三是不断拓宽民生建设覆盖面和提高民生建设水平,民生保障建设与社会治理创新双管齐下。通过这三个方面的良性循环、持续发力,一个系统性的社会治理创新 — “栖霞之治”展现出了现实模样。
“系统治理”的理念是系统思维的体现。从根本上说,城市是一个包含多种要素和问题的聚合系统,由此决定了城市治理是一个系统工程,需要系统治理。系统治理首先要抓住主要矛盾。对于城市的区级政府而言,社会治理的系统性创新需要正确处理区政府与街道、社区的关系,街道、社区与居民的关系,以及城市管理、社会治理与民生建设的关系这三个主要矛盾。上述矛盾构成了城市社会治理系统工程的三大核心问题。如何处理好这些矛盾,是治理创新的关键所在。栖霞区自觉以党建为统领,按照系统治理、源头治理、综合治理、依法治理的理念,以区街同权改革、社区网格化服务管理、辖区民生保障建设三大系统性改革为抓手,直面上述三个矛盾,聚焦这三个根本性问题持续用力。同时,突出“九大专项”精准发力,狠抓信息化综合指挥平台建设、标准化制度建设、公共安全防控体系建设、行政管理流程再造、社会组织与志愿者服务队伍培育、医疗卫生体制改革、教育现代化建设、普惠化养老服务建设以及环境与物业建设等专项,项项举措抓落实、见成效。
栖霞区的系统治理还体现在以整体性体制机制创新破除局部主义、部门主义。系统治理要求注重问题之间的关联性,拒绝“头疼医头,脚疼医脚”的孤立思维,打破部门割据,进行综合治理。除了抓主要矛盾、抓项目落实之外,栖霞区无论是推进行政管理体制改革、转变政府职能,还是保障和改善民生、建设和谐社区,均系统地考虑问题的关联性和各相关方的利益,以系统性思维来破除局部主义和部门主义所导致的治理碎片化,以制度创新、体制机制改革和技术支撑保障治理绩效。
在这方面,栖霞区的主要经验是,“一把手”亲自上阵系统整合制度、体制、机制、工具、方法,实现制度体制机制与工具手段、治理方法的有效衔接和有机组合。在实践中强调顶层设计和全盘考虑,避免重复建设,同时建立常态化的领导协调机制和部门联动机制。在具体实施中紧紧抓住人民群众反映强烈的突出问题,在深层机制、治理技术支撑、治理方法创新三个方面同向发力,不仅以网格化管理作为试点开路,而且在创新过程中注重运用系统思维,通过大胆试验和创新,把过去单一的网格化管理提升为多功能的“网格化 +”,并以此为依托进行综合施策,形成了以“网格治理、网络应用、综合执法、全科服务、协同共治”为主要内容的全景社会治理模式,最终以整体性体制机制重构的方式实现了社会管理向社会治理的转变。以仙林街道为例,其网格化治理最初只是以城管为重点,目的是解决新城区的市容环境和流动人口管理难题。随着创新的推进,逐步拓展深化,从单一的网格化向系统性的“网格化 +”转变,即以网格为依托形成一个系统化的治理平台——社区信息服务网络平台。这个平台具体包括社会管理、民生服务“两大系统”和居民呼叫、治安控制、信访联动调解、社区综合治理、社会组织管理等“五大服务中心”,构筑了街道—村居—楼栋(村民小组)无缝对接的工作责任体系。
栖霞区通过这个体系和平台系统地整合了街道领导、机关科室、社区人员、各类协管员、志愿者和社区范围内企事业单位等多元力量,将辖区内的人、物、地、事、情、组织全部纳入;与此同时,其功能也拓展到市容环境服务、流动人口服务、便民为民服务、平安和谐服务和商业网点服务等五项服务(即 5S)。栖霞区通过不断织密网格、前移网格关口的方式,充分利用网格全覆盖的优势,整合执法与网格人员,实行信息互通联动,采取联合快速处置,一举解决了大学城黑车、出租房混乱等群众反映强烈的治理顽疾。为了方便群众和企业办事,栖霞区改革行政审批制度,把政务服务一张网延伸到街道、社区和村,并赋予区级办理权限,打破属地化办理限制,把服务送到百姓家门口。
此外,从资源的角度来看,系统治理还需要统筹考虑各种治理因素和资源,进行综合施策。在这方面,栖霞区委区政府一方面是把物业管理、社会治安、安全生产、环境保护等重点领域的治理难题有机统一起来系统考虑,另一方面则是把实现城市管理和公共服务职能的各种资源集中起来,统筹使用,同时注重培育多元社会组织,在公共服务供给上实现了单一制向多元复合制的跨越,达到了很好的服务和治理成效。
系统性思维不仅仅体现在创新社会治理上,还体现在创新社会治理与保障改善民生并举上。栖霞区从系统治理理念出发,高度关注就业、教育、医疗、保障等重点民生建设问题,通过创新“院府合作”医改模式,促进优质医疗资源下沉,引进省市名校打造教育共同体,提高办学质量,加强就业培训、鼓励创业、扶持重点群体等方式,在民生建设上综合发力,与基层社会治理创新互为补充,实现了社会的长治久安。
总体来看,栖霞区是以整体性思维来驾驭全局,统筹考虑各种治理因素和资源进行综合施策,重点抓住主要矛盾,突出“九大专项”,从制度、体制、机制和技术上全面探索和优化城市社会治理的创新方法,共同构成一个行之有效的治理体系,推进了基层社会治理的整体性创新。在具体施策时,一是以多功能的“网格化 +(管理、服务、党建、流动人口管理、社会治安等)”为主线来进行系统集成,从而将社会转型时期的“后单位”组织和碎片化个体重新组织起来。二是以“放管服”改革为抓手,探索“不见面审批 + 强化监管服务 +综合行政执法”新型治理体系,以集成式改革着力破解制约社会治理与服务的体制机制障碍,以服务创新提高政务效率。三是不断拓宽民生建设覆盖面和提高民生建设水平,民生保障建设与社会治理创新双管齐下。通过这三个方面的良性循环、持续发力,一个系统性的社会治理创新 — “栖霞之治”展现出了现实模样。
第五章 党建引领的源头治理
栖霞区深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持以人民为中心创新基层党建,在基层党组织的统领下调动运用社会各方力量,形成和发挥思想政治、体制机制、现代科技等各方面优势,多措并举,同心同德,凝心聚力,共同打造服务社会、造福人民的“栖霞之治”。在治理环节上,从偏重事后处置向更加重视源头治理转变,把工作重心从治标转向治本,将治理重心落实到社会治理的源头——基层社区,夯实社会治理的基层基础,做到关口前移、重心下移,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众诉求,从源头上预防和减少社会矛盾。
第一节 党建塑魂,增强核心领导力
完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,是党的十九届四中全会提出的战略任务,也是栖霞区加强和创新社会治理的奋斗目标。为了实现这一目标,栖霞区首先依靠党组织和党建塑魂,增强社会治理的核心凝聚力、前行引导力和工作推动力,真正形成了党建引领、网格连心的社会治理新局面。
1. 党建融入网格治理,党的领导直达社会治理末端。栖霞区探索的网格化治理模式,起初是以城管为重点,后来逐步拓展,从网格化向“网格化 +”转变。按照网格统一划分、资源统一整合、人员统一配备、信息统一采集、服务统一标准的要求,全区划分为综合网格 796 个、专属网格 121 个。每个网格统一编码,绘制网格地理信息电子地图,将人、物、地、事、情、组织全部纳入。综合网格长由社区(村)“两委会”成员担任,专属网格长由单位分管领导担任。同时发动楼栋长、老党员、志愿者等担任兼职网格员。仙林街道成立“一往情深”区域党建红色联盟,覆盖专属网格成员单位 67 个,党员 1.2 万人。常态化开展网格“大家谈”“党旗辉映网格行”“三比五看”等党建活动,激发党员发挥先锋模范作用。街道还组建了“万家欢”“爱飞扬”“百事帮”“搭把手”“管得宽”等 56 支、4900 多人的志愿服务队,同时成立党组织,注入红色基因,形成党员积极带动、居民主动参与的良好局面。目前,全区共有网格党小组 576 个,下沉入网党员超过 3.2 万人,各级网格员“人到格中去,事在网中办,难在网中解,情在网中结”,不断提高服务居民、服务单位、服务发展水平,全区网格化治理群众满意度高达 90%。
2. 党建整合辖区资源,党旗聚集各方力量。栖霞区集聚南大、南师大等大专院校 18 所、在校师生 20 多万人,还有数十家各类科技园区。栖霞区委联合仙林大学城工委与仙林高校,共同发起成立校地党建联盟,建立大学校区、科技园区、城市社区党建机制,完善区域党员志愿服务制度,搭建高校社团与区社会组织服务中心、党建中心的链接平台,融合推动各方力量参与社会治理,显著增强辖区社会治理能力。着眼辖区专家学者和科技人才云集的特点,成立“同心社”“素心社”等六家“心社”,组织引导专家学者、民主党派人士和新社会阶层等 1500 多人参与社区治理。先后促成校地民生保障共建项目 9 项、科研研究成果转化 10 余项,为社会捐资捐物 600 余万元,共同做好困难补助、求学资助、医疗救助、就业帮助、法律援助、爱心捐助、弱势扶助等服务工作。目前,仙林党群服务中心集聚社会组织 24 家、群众公益服务队 56 支、高校社团 335 个,将社区居民、单位和居民自治组织凝结成服务社会的重要力量。东方天郡二期小区居民不到5000人,社区治理志愿者达到1100多人,成为排查隐患、化解矛盾、提供服务的重要力量。
3. 党建植根社会组织,红色基因激活治理细胞。发挥政府主导作用,建立区级社会组织发展平台和 9 个街道级社会组织发展中心,区、街道、社区三级以政府购买服务方式支持社会组织发展。发挥市场引导作用,运用市场机制先后引进爱德基金会、上海屋里厢、帮帮团等国内专业社会组织,共产党员在社会组织成员中占比超过 1/3。2015 年 12 月,成立社会组织党委,统管全区社会组织党建工作,单独建立党支部 39 个,联合建立党支部 6 个,各街道同步建立社会组织党支部,形成了社会组织党建体系,并通过开展教育培训、落实组织生活制度和评优创先活动,强化社会组织服务能力,使党组织、社会组织和经济组织形成同心圆。2009 年成立的迈皋桥物业公司管理的 60 多个老旧小区,普遍存在“脏乱差”、违建多、居民抵触物业问题。2015 年物业公司成立党支部,企业组织力、凝聚力和服务能力明显增强,有效改变了居民小区服务的历史问题。2017 年,迈皋桥物业公司管理的 7 个物管项目成为南京市物业管理示范项目。
4. 网格党建发挥引领作用,扩大基层党组织影响力。以社区党建工作为统领,依据路网结构和社区单元,构建“区、街道、社区、片区”四级网格组织体系,形成区委主导,街道党工委牵头,社会治理职能部门、社区党组织、居民自治组织、物业管理公司多方治理格局,确定属地主体责任图,厘清网格责任边界,形成社会治理“一张网”。各街道在发挥网格优势广泛联系群众、扩大基层党组织工作影响力的同时,依托网格体系加强党的基层组织建设,以网格为纽带,以党员为骨干,开展多种形式的组织宣传和服务,最大限度发挥基层党组织在社区、群众中的影响力。加强社区一级网格建设,铺开“实用型”“简易型”社区二级网格建设,如高校、工地、商圈等,不漏不重全覆盖。将平安建设纳入社区网格化党建工作,实现一条“主线”抓到底。
5. 建设“红栖霞”党建阵地,推广网格党建模式。栖霞区于 2017 年 9 月 4日正式出台党建“十项举措”,包括推进街道社区(村)网格党组织覆盖、实施党员干部“网格一线”工作法、深化城市各领域党建工作互动互融、完善党组织领导下的社团服务群众机制、培育网格化城市基层党建工作骨干队伍等。其中,“十项举措”首次确定拿出建设“红栖霞”党建阵地专项资金 2000 万元,在社区(村)—小区(自然村)—城乡公共空间等领域,实现“红栖霞”品牌服务阵地建设全覆盖,实现每个小区、每个自然村、每个较大的城市公共空间都有党建之家、党建活动基地。在小区内按照不少于200平方米标准推广建设“红栖霞•居民之家”,在村组推广建设标准化“红栖霞•党群驿站”,在绿地景观的亭台、走廊等公共空间建设“红栖霞•党建微空间”。同时,全面推行“掌上”“网上”红色社区、红色园区、红色街区等“线上”阵地建设,不断增强城市基层党组织的生机与活力。
1. 党建融入网格治理,党的领导直达社会治理末端。栖霞区探索的网格化治理模式,起初是以城管为重点,后来逐步拓展,从网格化向“网格化 +”转变。按照网格统一划分、资源统一整合、人员统一配备、信息统一采集、服务统一标准的要求,全区划分为综合网格 796 个、专属网格 121 个。每个网格统一编码,绘制网格地理信息电子地图,将人、物、地、事、情、组织全部纳入。综合网格长由社区(村)“两委会”成员担任,专属网格长由单位分管领导担任。同时发动楼栋长、老党员、志愿者等担任兼职网格员。仙林街道成立“一往情深”区域党建红色联盟,覆盖专属网格成员单位 67 个,党员 1.2 万人。常态化开展网格“大家谈”“党旗辉映网格行”“三比五看”等党建活动,激发党员发挥先锋模范作用。街道还组建了“万家欢”“爱飞扬”“百事帮”“搭把手”“管得宽”等 56 支、4900 多人的志愿服务队,同时成立党组织,注入红色基因,形成党员积极带动、居民主动参与的良好局面。目前,全区共有网格党小组 576 个,下沉入网党员超过 3.2 万人,各级网格员“人到格中去,事在网中办,难在网中解,情在网中结”,不断提高服务居民、服务单位、服务发展水平,全区网格化治理群众满意度高达 90%。
2. 党建整合辖区资源,党旗聚集各方力量。栖霞区集聚南大、南师大等大专院校 18 所、在校师生 20 多万人,还有数十家各类科技园区。栖霞区委联合仙林大学城工委与仙林高校,共同发起成立校地党建联盟,建立大学校区、科技园区、城市社区党建机制,完善区域党员志愿服务制度,搭建高校社团与区社会组织服务中心、党建中心的链接平台,融合推动各方力量参与社会治理,显著增强辖区社会治理能力。着眼辖区专家学者和科技人才云集的特点,成立“同心社”“素心社”等六家“心社”,组织引导专家学者、民主党派人士和新社会阶层等 1500 多人参与社区治理。先后促成校地民生保障共建项目 9 项、科研研究成果转化 10 余项,为社会捐资捐物 600 余万元,共同做好困难补助、求学资助、医疗救助、就业帮助、法律援助、爱心捐助、弱势扶助等服务工作。目前,仙林党群服务中心集聚社会组织 24 家、群众公益服务队 56 支、高校社团 335 个,将社区居民、单位和居民自治组织凝结成服务社会的重要力量。东方天郡二期小区居民不到5000人,社区治理志愿者达到1100多人,成为排查隐患、化解矛盾、提供服务的重要力量。
3. 党建植根社会组织,红色基因激活治理细胞。发挥政府主导作用,建立区级社会组织发展平台和 9 个街道级社会组织发展中心,区、街道、社区三级以政府购买服务方式支持社会组织发展。发挥市场引导作用,运用市场机制先后引进爱德基金会、上海屋里厢、帮帮团等国内专业社会组织,共产党员在社会组织成员中占比超过 1/3。2015 年 12 月,成立社会组织党委,统管全区社会组织党建工作,单独建立党支部 39 个,联合建立党支部 6 个,各街道同步建立社会组织党支部,形成了社会组织党建体系,并通过开展教育培训、落实组织生活制度和评优创先活动,强化社会组织服务能力,使党组织、社会组织和经济组织形成同心圆。2009 年成立的迈皋桥物业公司管理的 60 多个老旧小区,普遍存在“脏乱差”、违建多、居民抵触物业问题。2015 年物业公司成立党支部,企业组织力、凝聚力和服务能力明显增强,有效改变了居民小区服务的历史问题。2017 年,迈皋桥物业公司管理的 7 个物管项目成为南京市物业管理示范项目。
4. 网格党建发挥引领作用,扩大基层党组织影响力。以社区党建工作为统领,依据路网结构和社区单元,构建“区、街道、社区、片区”四级网格组织体系,形成区委主导,街道党工委牵头,社会治理职能部门、社区党组织、居民自治组织、物业管理公司多方治理格局,确定属地主体责任图,厘清网格责任边界,形成社会治理“一张网”。各街道在发挥网格优势广泛联系群众、扩大基层党组织工作影响力的同时,依托网格体系加强党的基层组织建设,以网格为纽带,以党员为骨干,开展多种形式的组织宣传和服务,最大限度发挥基层党组织在社区、群众中的影响力。加强社区一级网格建设,铺开“实用型”“简易型”社区二级网格建设,如高校、工地、商圈等,不漏不重全覆盖。将平安建设纳入社区网格化党建工作,实现一条“主线”抓到底。
5. 建设“红栖霞”党建阵地,推广网格党建模式。栖霞区于 2017 年 9 月 4日正式出台党建“十项举措”,包括推进街道社区(村)网格党组织覆盖、实施党员干部“网格一线”工作法、深化城市各领域党建工作互动互融、完善党组织领导下的社团服务群众机制、培育网格化城市基层党建工作骨干队伍等。其中,“十项举措”首次确定拿出建设“红栖霞”党建阵地专项资金 2000 万元,在社区(村)—小区(自然村)—城乡公共空间等领域,实现“红栖霞”品牌服务阵地建设全覆盖,实现每个小区、每个自然村、每个较大的城市公共空间都有党建之家、党建活动基地。在小区内按照不少于200平方米标准推广建设“红栖霞•居民之家”,在村组推广建设标准化“红栖霞•党群驿站”,在绿地景观的亭台、走廊等公共空间建设“红栖霞•党建微空间”。同时,全面推行“掌上”“网上”红色社区、红色园区、红色街区等“线上”阵地建设,不断增强城市基层党组织的生机与活力。
第二节 三社联动,提升社会协同度
三社联动,是指政府引入社会组织专业力量进行政社合作,将外部的专业支持与社区内在的资源有机整合,推动社区内外各类组织之间、各个利益群体之间、各种社会力量之间的良性互动,形成以社区为资源配置平台、以社会组织为组织载体、以社会工作人才队伍为专业支撑,三方资源优化配置,以培育社会组织、发展社会工作、促进社区参与为格局的“三社联动”机制。
1. 发挥社区基础平台作用。围绕居民需求和社区发展,着力构建以社区为平台、社会工作为核心、社会组织为纽带,“三社”协同合作新机制,推动社区和谐建设。建立健全以社区(村)党组织为领导核心、党群议事会为议事主体、居民委员会为执行主体、居务监督委员会为监督主体的“一核三体”基层治理工作体系,以社区党组织引领红色物业、业委会、志愿者队伍、社会组织的“五方共治”等模式,让社区成为承载各项基层治理工作的融合体。制订出台《栖霞区公益创投项目实施方案》,通过政府购买服务扶持社会组织发展,拓展社区治理和服务。协助并参与专业社工开展针对社区社会组织的孵化、培育活动;协助专业社工引入社会资源服务社区;协助并参与专业社工开展针对居民的直接服务,丰富社区服务内涵;促进民办社会工作服务机构扎根社区,增强社会互动,激发社区活力;为社区社会组织提供场地、资源和参与服务自治的空间,协助专业社工指导社会组织开展自助互助服务。
2. 强化社工机构服务功能。社工机构是承载主体,通过承接服务项目,链接社会资源,参与社区建设、服务居民,激发社区活力,促进社区发展,提高社会服务的精细化水平,丰富社区服务内容,降低行政成本。特别是发挥民办社会工作服务机构整合社会工作资源、设计服务项目和方案、提供社会工作服务等专业作用,编制符合本地区实际的专业服务规范和指导意见。培育和扶持各类社区社会组织发展,在街道层面成立社区社会组织联合会、协会、指导中心等,协助社区社会组织建章立制、规范管理、登记备案,提高居民组织化程度,提升社区社会组织服务能力。目前,全区每个社区都有3个以上社会组织,既补充完善了社区服务功能,也有效减轻了社区工作负担。
3. 突出社会工作专业人才支撑作用。坚持专业引领。社会工作专业人才通过开展社区建设与服务的需求调研,策划服务项目,督导项目实施,评估项目成果和影响。动员和组织社区居民、驻区单位、企业、社会组织等力量参与社区建设。识别社区需求,参与社会资源、专业资源和社区资源配置,为社区工作者和志愿者提供专业督导与实践指引。培育社区居民骨干、志愿者骨干,建立社区工作人员与社工、志愿者队伍联动服务机制,形成一支专业素质高、服务能力较强、社区居民满意的社区服务队伍,积极推进社区党员和社区居民参与社区志愿服务活动。目前,全区共有社工933 人,893人取得全国社工职业资格证,万人持证社工人数达13个。
4. 明确各主体的联动关系。“三社联动”是有机的整体。在政府主导下,通过“三社联动”,建立社区、社会组织和社会工作专业人才相互依存、联合互动的关系,形成基层社会治理的共同体。在社会工作专业人才的引领下,促进社会组织、社会资源和各类社区主体有序参与,增强社区治理的专业能力,提升社区服务的专业化水平,满足居民服务需求,形成社会治理、社会服务和社会组织、社会工作融合发展的新型社会治理模式。
1. 发挥社区基础平台作用。围绕居民需求和社区发展,着力构建以社区为平台、社会工作为核心、社会组织为纽带,“三社”协同合作新机制,推动社区和谐建设。建立健全以社区(村)党组织为领导核心、党群议事会为议事主体、居民委员会为执行主体、居务监督委员会为监督主体的“一核三体”基层治理工作体系,以社区党组织引领红色物业、业委会、志愿者队伍、社会组织的“五方共治”等模式,让社区成为承载各项基层治理工作的融合体。制订出台《栖霞区公益创投项目实施方案》,通过政府购买服务扶持社会组织发展,拓展社区治理和服务。协助并参与专业社工开展针对社区社会组织的孵化、培育活动;协助专业社工引入社会资源服务社区;协助并参与专业社工开展针对居民的直接服务,丰富社区服务内涵;促进民办社会工作服务机构扎根社区,增强社会互动,激发社区活力;为社区社会组织提供场地、资源和参与服务自治的空间,协助专业社工指导社会组织开展自助互助服务。
2. 强化社工机构服务功能。社工机构是承载主体,通过承接服务项目,链接社会资源,参与社区建设、服务居民,激发社区活力,促进社区发展,提高社会服务的精细化水平,丰富社区服务内容,降低行政成本。特别是发挥民办社会工作服务机构整合社会工作资源、设计服务项目和方案、提供社会工作服务等专业作用,编制符合本地区实际的专业服务规范和指导意见。培育和扶持各类社区社会组织发展,在街道层面成立社区社会组织联合会、协会、指导中心等,协助社区社会组织建章立制、规范管理、登记备案,提高居民组织化程度,提升社区社会组织服务能力。目前,全区每个社区都有3个以上社会组织,既补充完善了社区服务功能,也有效减轻了社区工作负担。
3. 突出社会工作专业人才支撑作用。坚持专业引领。社会工作专业人才通过开展社区建设与服务的需求调研,策划服务项目,督导项目实施,评估项目成果和影响。动员和组织社区居民、驻区单位、企业、社会组织等力量参与社区建设。识别社区需求,参与社会资源、专业资源和社区资源配置,为社区工作者和志愿者提供专业督导与实践指引。培育社区居民骨干、志愿者骨干,建立社区工作人员与社工、志愿者队伍联动服务机制,形成一支专业素质高、服务能力较强、社区居民满意的社区服务队伍,积极推进社区党员和社区居民参与社区志愿服务活动。目前,全区共有社工933 人,893人取得全国社工职业资格证,万人持证社工人数达13个。
4. 明确各主体的联动关系。“三社联动”是有机的整体。在政府主导下,通过“三社联动”,建立社区、社会组织和社会工作专业人才相互依存、联合互动的关系,形成基层社会治理的共同体。在社会工作专业人才的引领下,促进社会组织、社会资源和各类社区主体有序参与,增强社区治理的专业能力,提升社区服务的专业化水平,满足居民服务需求,形成社会治理、社会服务和社会组织、社会工作融合发展的新型社会治理模式。
第三节 双网共治,强化源头动态管理
栖霞区认真贯彻习近平总书记关于基层社会治理“三个转变”的判断,以及强化互联网思维,用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政的要求,积极推进“网格化 +”与“互联网 +”融合,创新社区服务管理和基层组织建设工作。
1. 全覆盖划分网格。网格的划分不局限于小区和社区,划分好的地理区域内的所有单位都属于这个网格,比如高校、“五小”行业、幼儿园、商圈等。以社区为基础单元,将全区划分成综合网格796个、专属网格121个,全部纳入“一张网”进行服务管理,“一张网”横向到边。
在“一张网”横向到边的同时,纵向到底。结合社会管理对象的特点,按照完整性、便利性、均衡性的原则,把街道地域划分成多层级的网格状单元。一级网格以社区为基本单位,二级网格根据地域面积、小区楼栋和人口数量进行划分,三级网格具体到驻街各单位。对规模较大的三级网格,继续细分和延伸网格层次,确保没有“空白点”。比如在三级网格金鹰奥莱城,将经营楼层、独立门店划分为四级网格,再将独立柜台划分为五级网格,等等。
2. 全要素整合资源。以网格为中心搭建服务平台,全体人员下网格。网格划分好之后需要力量去管理,街道在不增加现有人力财力的前提下,依托各部门和社会各方的力量,努力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。
干部“上网”当先锋。对所有干部岗位职责进行重新分配,除保留少量机动人员外,街道工作人员全部下沉到一级或二级网格。如仙林街道,将 95 名街道和社区党员干部的办公室设在了网格,使每个干部都有一片“责任田”。全体人员下网格,街道工作人员和社工都作为二级网格负责人,每天下网格。社区工作人员重点会在居民区,都安排下到网格,29 个部门合并成 7 个服务办公室,负责重点和业务相关。其中,一级网格由 1 名街道领导牵头、2—3 名街道机关科长和社区党组织书记担任责任人;二级网格由机关科室人员、社区工作人员、网格党小组长担任责任人,同时吸收民警、辅警、保洁保绿等力量参与,共有服务管理人员近 400 人。街道、社区 85% 以上的工作人员全部下沉到网格,4300 多名网格员活跃在三级网格中,承担着包括城市环境、食品安全、社会治安等在内的日常巡查职责。三级网格责任人就是这个单位的负责人,比如小区的物业经理、幼儿园园长、烧烤店店主等。每个单位会挂有责任牌,确保全员参与。
“七办一中心”做保障。打破传统科室的职能界限,将办公室、城管科、劳动保障科、社会事务科、经济科和七站八所的职能进行整合,设立“七办一中心”。其中,社会管理“网格化”服务中心负责统筹协调、专业推进网格中的各项管理实务,下设基层组织、城建城管、人才商务、经济发展、安全民生、群众工作、文化事业等七个服务办公室,把网格、科室、社区工作的职能紧密结合起来,使干部由单兵作战转向团队作战。
社会力量齐参与。明确三级网格及以下层级网格由企业法人、居民群众代表等担任负责人,促进企业和群众自我管理、自我服务。引进和培育各类公益性社会组织 20 多家,人数超过 200 人,为群众开展养老服务、少儿培训、法律援助、创业指导等社会服务。发动各高校 50 多支近 2000 人的青年志愿者队伍,加入网格服务中,在满足企业和居民个性化需求的同时,进一步带动网格中负责任的企业、有爱心的居民积极参与公益活动。
3. 全网格双线互动。栖霞区“掌上云社区”治理模式结合基础深厚且成效显著的网格化治理,以社区为单位建立一个或多个微信群,以街道为单位建立“疑难杂症”处理、经验案例分享微信群,建立区级指导交流微信群“全景掌上云社区”;有的则是群众根据小区、楼栋或者共同的兴趣爱好自发建立微信群,邀请网格员入驻,实现“网格 + 网络”,推动基层管理和服务更加便捷、高效、贯通,充分发挥“掌上云社区”在线治理的平台作用,变被动处置为主动服务。
线上及时回应诉求意见,协调解决矛盾问题,丰富资讯发布内容,在“吸粉”“留粉”上下功夫;线下打造协调组织能力强、沟通技巧掌握好、素质过硬的微信服务团队,并培养热心居民、社区“意见领袖”等骨干队伍,使之成为线上的“掌红”和“掌老”,组织引导居民开展线上线下社区自治协商。通过“双线”融合,提高社区居民的共治自治能力,增强幸福感和获得感。“掌上云社区”推行以来,栖霞区全区各街道各社区 12345 投诉工单数量显著下降。依托群众的好评,其创新实践获得多家媒体及理论刊物的宣传报道,《南京日报》、新华报业“交汇点”新闻客户端以及龙虎网均以较大篇幅进行了报道,“掌上云社区”理论成果分别在中央党校《学习时报》、江苏省委宣传部《理论之光》刊登,人民网也以《江苏 : 用好线上“阵地”打通基层治理任督二脉》为题进行了专题报道。江苏城市频道《零距离》播报了龙潭街道龙潭村通过“掌上社区”24小时筹集 12 万元捐款救助患儿的暖心事,并为这一快速集聚的公益力量点赞。省政府办公厅《每日要情》也评论栖霞区“掌上社区”实现民生服务和信息沟通“24小时不打烊”。
1. 全覆盖划分网格。网格的划分不局限于小区和社区,划分好的地理区域内的所有单位都属于这个网格,比如高校、“五小”行业、幼儿园、商圈等。以社区为基础单元,将全区划分成综合网格796个、专属网格121个,全部纳入“一张网”进行服务管理,“一张网”横向到边。
在“一张网”横向到边的同时,纵向到底。结合社会管理对象的特点,按照完整性、便利性、均衡性的原则,把街道地域划分成多层级的网格状单元。一级网格以社区为基本单位,二级网格根据地域面积、小区楼栋和人口数量进行划分,三级网格具体到驻街各单位。对规模较大的三级网格,继续细分和延伸网格层次,确保没有“空白点”。比如在三级网格金鹰奥莱城,将经营楼层、独立门店划分为四级网格,再将独立柜台划分为五级网格,等等。
2. 全要素整合资源。以网格为中心搭建服务平台,全体人员下网格。网格划分好之后需要力量去管理,街道在不增加现有人力财力的前提下,依托各部门和社会各方的力量,努力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。
干部“上网”当先锋。对所有干部岗位职责进行重新分配,除保留少量机动人员外,街道工作人员全部下沉到一级或二级网格。如仙林街道,将 95 名街道和社区党员干部的办公室设在了网格,使每个干部都有一片“责任田”。全体人员下网格,街道工作人员和社工都作为二级网格负责人,每天下网格。社区工作人员重点会在居民区,都安排下到网格,29 个部门合并成 7 个服务办公室,负责重点和业务相关。其中,一级网格由 1 名街道领导牵头、2—3 名街道机关科长和社区党组织书记担任责任人;二级网格由机关科室人员、社区工作人员、网格党小组长担任责任人,同时吸收民警、辅警、保洁保绿等力量参与,共有服务管理人员近 400 人。街道、社区 85% 以上的工作人员全部下沉到网格,4300 多名网格员活跃在三级网格中,承担着包括城市环境、食品安全、社会治安等在内的日常巡查职责。三级网格责任人就是这个单位的负责人,比如小区的物业经理、幼儿园园长、烧烤店店主等。每个单位会挂有责任牌,确保全员参与。
“七办一中心”做保障。打破传统科室的职能界限,将办公室、城管科、劳动保障科、社会事务科、经济科和七站八所的职能进行整合,设立“七办一中心”。其中,社会管理“网格化”服务中心负责统筹协调、专业推进网格中的各项管理实务,下设基层组织、城建城管、人才商务、经济发展、安全民生、群众工作、文化事业等七个服务办公室,把网格、科室、社区工作的职能紧密结合起来,使干部由单兵作战转向团队作战。
社会力量齐参与。明确三级网格及以下层级网格由企业法人、居民群众代表等担任负责人,促进企业和群众自我管理、自我服务。引进和培育各类公益性社会组织 20 多家,人数超过 200 人,为群众开展养老服务、少儿培训、法律援助、创业指导等社会服务。发动各高校 50 多支近 2000 人的青年志愿者队伍,加入网格服务中,在满足企业和居民个性化需求的同时,进一步带动网格中负责任的企业、有爱心的居民积极参与公益活动。
3. 全网格双线互动。栖霞区“掌上云社区”治理模式结合基础深厚且成效显著的网格化治理,以社区为单位建立一个或多个微信群,以街道为单位建立“疑难杂症”处理、经验案例分享微信群,建立区级指导交流微信群“全景掌上云社区”;有的则是群众根据小区、楼栋或者共同的兴趣爱好自发建立微信群,邀请网格员入驻,实现“网格 + 网络”,推动基层管理和服务更加便捷、高效、贯通,充分发挥“掌上云社区”在线治理的平台作用,变被动处置为主动服务。
线上及时回应诉求意见,协调解决矛盾问题,丰富资讯发布内容,在“吸粉”“留粉”上下功夫;线下打造协调组织能力强、沟通技巧掌握好、素质过硬的微信服务团队,并培养热心居民、社区“意见领袖”等骨干队伍,使之成为线上的“掌红”和“掌老”,组织引导居民开展线上线下社区自治协商。通过“双线”融合,提高社区居民的共治自治能力,增强幸福感和获得感。“掌上云社区”推行以来,栖霞区全区各街道各社区 12345 投诉工单数量显著下降。依托群众的好评,其创新实践获得多家媒体及理论刊物的宣传报道,《南京日报》、新华报业“交汇点”新闻客户端以及龙虎网均以较大篇幅进行了报道,“掌上云社区”理论成果分别在中央党校《学习时报》、江苏省委宣传部《理论之光》刊登,人民网也以《江苏 : 用好线上“阵地”打通基层治理任督二脉》为题进行了专题报道。江苏城市频道《零距离》播报了龙潭街道龙潭村通过“掌上社区”24小时筹集 12 万元捐款救助患儿的暖心事,并为这一快速集聚的公益力量点赞。省政府办公厅《每日要情》也评论栖霞区“掌上社区”实现民生服务和信息沟通“24小时不打烊”。
点评二:
随着城市化建设的加快,加强和创新城乡社区治理,越来越受到各级党委政府的重视。正如习近平总书记所指出的,社会治理的重心在基层。社区是基层社会治理的基本单元和各种矛盾及问题的源头。习近平总书记明确指出,“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。社会治理的重心下沉到基层,是我国城市管理体制从管理向治理逻辑转变的必然要求,可以使政府治理工作抓在基层,成效也体现在基层。将治理重心转移到基层,从源头抓起,创新社区治理模式,提升人民群众幸福指数,已成为社会治理创新的重要目标。
一直以来,社区给公众和居民的感觉是比较弱势,没有为居民群众做多少事情,老百姓对社区的存在感、归属感、认同感都不强。解决这个问题,需要健全以社区党组织为核心,社区自治组织为主导,社区居民为主体,社区群团组织、社区社会组织和驻区单位多元参与的社区治理结构。但是,党组织的核心作用如何发挥?居委会如何主导?居民和其他各方面的主体如何参与?这些问题看似简单,说起来也不复杂,但在实践中却很不容易找到一种成熟的、可以落地的实践方式。
栖霞区在基层治理中着眼于源头治理,强调从源头抓起,在这些社区治理难题上进行了积极探索,找到了一种行之有效的方式方法,创新性地提出了一个以党建引领社区治理的网格化社会服务治理模式。这是一种以网格化管理为支撑,以基层党组织的组织力建设为龙头,以社区党组织为核心的多元主体参与的社区治理结构。这个社区治理结构具有两个方面的意义:一方面,实现基层社会治理目标必须加强党的领导,而推进基层社会治理又是巩固党的执政基础的必然要求,这一模式使得基层党组织的管理和服务对象从街道的“面”精确到居民楼的“点”,实现源头治理,使得社区的基层党组织能够及时掌握民情民意,第一时间发现和解决问题,充分发挥了基层党组织协调和综合社会利益、引领社会和组织动员的作用,在基层社会体现了执政党对社会的领导。另一方面,以“善治”为目标导向,要求多元主体参与共治,强调国家、政党和社会等多元主体的参与互动与协调,重视社会自治力量的成长,这种模式可以有效激发社会的活力,实现多元主体的协同共治。
栖霞区之所以能够创新性地提出网格化社会服务治理模式,是因为栖霞区委区政府历来高度重视网格化社会治理,在这方面已经积累了丰富的经验,打下了良好的基础。自从党中央提出要打造党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系以来(党的十九届四中全会进一步指出,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,对此栖霞区也早已布局和推进),区委区政府鼓励区属各街道进行探索,仙林街道作为网格化管理的示范单位,率先进行网格化党建探索,将基层党建融入社区网格中,让“党旗在网格中高高飘扬”,使网格化管理转向了以党建为基石所引领的基层治理。仙林街道探索的网格化党建模式,不仅实现了在城市街道和社区党的组织和工作全覆盖,让基层党组织能更好地整合资源力量、服务居民群众,而且也形成了以“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”为主要内容的社会治理创新“仙林模式”,走出了一条城市基层党建引领城市基层治理的路子,实现了市域社会治理现代化的重要一步。仙林街道探索的网格化党建是以基层党组织的区域化设置为前提,就是以一定的区域作为党的建设的基本单元,按照区域统筹的理念,综合运用现代管理科学和信息科技手段,科学设置党的基层组织,统一管理党员干部队伍,整合使用党建资源阵地,统筹开展党的活动,实现资源配置最优化、组织效能发挥最大化、教育管理效果最佳化、组织工作成本最低化和工作力量配备最强化。
基层党组织的网格化设置是党组织区域化的具体形式,即依托社会网格化结构建立党组织。网格化结构的本质,在于综合考虑社区所辖范围、人口分布情况、企业和社会组织情况等,依据一定的标准把城乡基层社会划分成为“单元网格”,并以此对原有的社区资源、信息、服务体系进行重新整合与协调。可以说,区域化和网格化的基层党建突破了传统纵向控制为特征的“单位建党”模式,凸显了扁平化管理和基层资源统筹协调的基本思路,与多元参与、互动协商、合作共赢的社会治理理念相融合。同时,基层党组织建设的区域化与社会治理区域性具有内在关联性,是实现基层党组织领导力向社会基层治理延伸的有效途径。在基层社会治理中,推动基层党组织的区域化和网格化设置,有利于党组织结构与社会网络结构的匹配,有利于统筹把握、协调“单元网格”内的社会各方资源参与基层治理,有利于调动多元社会治理主体的积极性和建设性,提高社会治理绩效。其中最为重要的是,以培育社区党员志愿者和积极分子,以社区党组织和社区共同体的建设来打造网格,同时把网格与互联网技术和社会化媒体(如微信)结合起来,使单一的、科层制下的“网格化管理”变成全方位的、政府与社会良性互动的“网络化治理”。
总的来看,仙林街道的网格化党建治理模式具有两个方面的重要特色:
一是创新城市党组织建设、社区管理服务职能、信访与网格的融合机制。把网格、科室、社区工作的职能高度融合,促进资源整合与下沉,及时就地解决信访矛盾。基层政府(街道)在不增加现有人力财力的前提下,依托各部门和社会各方的力量,构建了一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。
二是扩大了网格的内涵与职能,使之成为多功能的治理单元与载体平台,并与信息化有机结合起来。网格不仅是基层政府行政管理中的一个责任单位,还是一个活动载体,更是服务平台。网格不仅使政府过去那种缓慢的被动应对问题的管理方式转变为利用信息化平台积极主动地去发现问题、解决问题,实现了管理手段的数字化、精确化、动态化和标准化、流程化,提高了社区管理的水平,而且实现了民生保障、经济社会发展的联帮联办,提升了社区居民的幸福满意度。
此外,在地方政府治理创新上更具有重大意义的是,栖霞区仙林街道的网格化党建与社会服务治理模式,不仅体现了重心下移、源头治理的理念;而且还能与依托平台的综合治理、优化流程的服务治理、激发活力的民主治理等新型治理模式有效衔接,从而全面深化了街道社区管理体制机制改革。自网格化服务治理启动以来,它便在电子政务信息平台基础上,按“1+N”模式(总平台 + 各部门子系统),把与群众利益相关的政府职能融入网格,这为后来的区部门以“放管服”改革为契机,加快简政放权步伐,优化街道机构设置,打破“条块分割”,以网络集成的方式强化公共服务职能,提供了重要的前提和借鉴,最终形成了一个“网格化 + 互联网”双网驱动、四化融合的公共行政与社会服务治理新模式。
一直以来,社区给公众和居民的感觉是比较弱势,没有为居民群众做多少事情,老百姓对社区的存在感、归属感、认同感都不强。解决这个问题,需要健全以社区党组织为核心,社区自治组织为主导,社区居民为主体,社区群团组织、社区社会组织和驻区单位多元参与的社区治理结构。但是,党组织的核心作用如何发挥?居委会如何主导?居民和其他各方面的主体如何参与?这些问题看似简单,说起来也不复杂,但在实践中却很不容易找到一种成熟的、可以落地的实践方式。
栖霞区在基层治理中着眼于源头治理,强调从源头抓起,在这些社区治理难题上进行了积极探索,找到了一种行之有效的方式方法,创新性地提出了一个以党建引领社区治理的网格化社会服务治理模式。这是一种以网格化管理为支撑,以基层党组织的组织力建设为龙头,以社区党组织为核心的多元主体参与的社区治理结构。这个社区治理结构具有两个方面的意义:一方面,实现基层社会治理目标必须加强党的领导,而推进基层社会治理又是巩固党的执政基础的必然要求,这一模式使得基层党组织的管理和服务对象从街道的“面”精确到居民楼的“点”,实现源头治理,使得社区的基层党组织能够及时掌握民情民意,第一时间发现和解决问题,充分发挥了基层党组织协调和综合社会利益、引领社会和组织动员的作用,在基层社会体现了执政党对社会的领导。另一方面,以“善治”为目标导向,要求多元主体参与共治,强调国家、政党和社会等多元主体的参与互动与协调,重视社会自治力量的成长,这种模式可以有效激发社会的活力,实现多元主体的协同共治。
栖霞区之所以能够创新性地提出网格化社会服务治理模式,是因为栖霞区委区政府历来高度重视网格化社会治理,在这方面已经积累了丰富的经验,打下了良好的基础。自从党中央提出要打造党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系以来(党的十九届四中全会进一步指出,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,对此栖霞区也早已布局和推进),区委区政府鼓励区属各街道进行探索,仙林街道作为网格化管理的示范单位,率先进行网格化党建探索,将基层党建融入社区网格中,让“党旗在网格中高高飘扬”,使网格化管理转向了以党建为基石所引领的基层治理。仙林街道探索的网格化党建模式,不仅实现了在城市街道和社区党的组织和工作全覆盖,让基层党组织能更好地整合资源力量、服务居民群众,而且也形成了以“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”为主要内容的社会治理创新“仙林模式”,走出了一条城市基层党建引领城市基层治理的路子,实现了市域社会治理现代化的重要一步。仙林街道探索的网格化党建是以基层党组织的区域化设置为前提,就是以一定的区域作为党的建设的基本单元,按照区域统筹的理念,综合运用现代管理科学和信息科技手段,科学设置党的基层组织,统一管理党员干部队伍,整合使用党建资源阵地,统筹开展党的活动,实现资源配置最优化、组织效能发挥最大化、教育管理效果最佳化、组织工作成本最低化和工作力量配备最强化。
基层党组织的网格化设置是党组织区域化的具体形式,即依托社会网格化结构建立党组织。网格化结构的本质,在于综合考虑社区所辖范围、人口分布情况、企业和社会组织情况等,依据一定的标准把城乡基层社会划分成为“单元网格”,并以此对原有的社区资源、信息、服务体系进行重新整合与协调。可以说,区域化和网格化的基层党建突破了传统纵向控制为特征的“单位建党”模式,凸显了扁平化管理和基层资源统筹协调的基本思路,与多元参与、互动协商、合作共赢的社会治理理念相融合。同时,基层党组织建设的区域化与社会治理区域性具有内在关联性,是实现基层党组织领导力向社会基层治理延伸的有效途径。在基层社会治理中,推动基层党组织的区域化和网格化设置,有利于党组织结构与社会网络结构的匹配,有利于统筹把握、协调“单元网格”内的社会各方资源参与基层治理,有利于调动多元社会治理主体的积极性和建设性,提高社会治理绩效。其中最为重要的是,以培育社区党员志愿者和积极分子,以社区党组织和社区共同体的建设来打造网格,同时把网格与互联网技术和社会化媒体(如微信)结合起来,使单一的、科层制下的“网格化管理”变成全方位的、政府与社会良性互动的“网络化治理”。
总的来看,仙林街道的网格化党建治理模式具有两个方面的重要特色:
一是创新城市党组织建设、社区管理服务职能、信访与网格的融合机制。把网格、科室、社区工作的职能高度融合,促进资源整合与下沉,及时就地解决信访矛盾。基层政府(街道)在不增加现有人力财力的前提下,依托各部门和社会各方的力量,构建了一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。
二是扩大了网格的内涵与职能,使之成为多功能的治理单元与载体平台,并与信息化有机结合起来。网格不仅是基层政府行政管理中的一个责任单位,还是一个活动载体,更是服务平台。网格不仅使政府过去那种缓慢的被动应对问题的管理方式转变为利用信息化平台积极主动地去发现问题、解决问题,实现了管理手段的数字化、精确化、动态化和标准化、流程化,提高了社区管理的水平,而且实现了民生保障、经济社会发展的联帮联办,提升了社区居民的幸福满意度。
此外,在地方政府治理创新上更具有重大意义的是,栖霞区仙林街道的网格化党建与社会服务治理模式,不仅体现了重心下移、源头治理的理念;而且还能与依托平台的综合治理、优化流程的服务治理、激发活力的民主治理等新型治理模式有效衔接,从而全面深化了街道社区管理体制机制改革。自网格化服务治理启动以来,它便在电子政务信息平台基础上,按“1+N”模式(总平台 + 各部门子系统),把与群众利益相关的政府职能融入网格,这为后来的区部门以“放管服”改革为契机,加快简政放权步伐,优化街道机构设置,打破“条块分割”,以网络集成的方式强化公共服务职能,提供了重要的前提和借鉴,最终形成了一个“网格化 + 互联网”双网驱动、四化融合的公共行政与社会服务治理新模式。
第六章 平台依托的综合治理
当前基层社会治理基础总体还比较薄弱的一个重要原因是条块分割、部门各自为战,基层各类服务管理资源分散,形成不少服务“盲点”、管理“真空”。近年来,针对这些问题,栖霞区积极探索,在区、街道、社区建立面向居民群众,集行政管理、社会事务、便民服务于一体的服务管理平台,整合基层资源,为群众提供“一站式”服务,有效解决了基层社会治理中条块分割、资源分散、部门各自为战、服务“盲点”多的问题,在化解矛盾、维护社会安全稳定、服务民生等方面发挥了重要作用。
第一节 健全综合执法信息平台,全过程精细化治理
在不违背保密规定的前提下,将政府及公安、城管、民政、人社、卫健、应急管理、规划和自然资源等职能部门掌握的信息,以及面向群众的各类网络服务资源全面整合进网,加强数据维护和动态更新,使网格化平台成为全市各地各部门信息交换、融合、共享的总平台,以更好发挥数据集成分析功能。区综合指挥中心每天将企业设立、夜间施工等审批数据推送至区综合执法信息平台,交由综合执法大队检查及上门服务。在综合执法改革中,利用互联网技术实现精细化管理,建立区、街两级综合执法信息平台和移动客户端执法应用程序,1.7 万余路视频监控被整合进来,近 3 万家驻区企业信息被录入数据库,平台注册工作人员约 900 名,全部按检查事项清单、人员责任清单、检查任务清单,典型案例库、法人库、处置标准库的“三单三库”要求进行信息传输,并将处置过程和结果公开,实现事件处理全过程精细化管理。
综合执法平台与数字城管、“掌上云社区”、社会治理等信息平台对接,汇聚了 7.5 万多个市场主体的信用信息。依托网络信息传播,大力实施“批管同步”改革,将每天新增的商事登记审批结果同步推送至区综合行政执法信息平台。区综合指挥中心将区、街服务中心受理审批的企业及个体设立、夜间施工等审批结果,做成检查任务单派发到街道综合执法大队,要求 3 个工作日内上门服务、综合检查。市场监管局设立维权与执法指挥中心体系,将 12315、12365、12331、12345、96106 等多种渠道、多个电话、多个网络进行整合,以原消费者投诉中心为基础,转型为行政执法指挥中心,实现与各科室、各分局的高效联动,每年受理各类投诉举报件15000多件,区12345申投诉平台工单按期处理率、12315 平台投诉调解率及办结率均达 100%。
综合执法平台与数字城管、“掌上云社区”、社会治理等信息平台对接,汇聚了 7.5 万多个市场主体的信用信息。依托网络信息传播,大力实施“批管同步”改革,将每天新增的商事登记审批结果同步推送至区综合行政执法信息平台。区综合指挥中心将区、街服务中心受理审批的企业及个体设立、夜间施工等审批结果,做成检查任务单派发到街道综合执法大队,要求 3 个工作日内上门服务、综合检查。市场监管局设立维权与执法指挥中心体系,将 12315、12365、12331、12345、96106 等多种渠道、多个电话、多个网络进行整合,以原消费者投诉中心为基础,转型为行政执法指挥中心,实现与各科室、各分局的高效联动,每年受理各类投诉举报件15000多件,区12345申投诉平台工单按期处理率、12315 平台投诉调解率及办结率均达 100%。
第二节 连接区街社区网格员,构建立体监管体系
栖霞区紧盯商品交易、能源消耗、安全生产和社会治安重点场所监管四个领域,升级手段力保监管跟进,针对性推进“商品市场远程信用管理系统”“智慧能源及碳排放监测管理云平台系统”“安全生产监测预警系统”“智慧在线场所管理系统”“物联网智慧消防系统”等监管平台建设。这些平台以网络技术为支撑,紧扣行政主体和行政对象两端,集成现场实时监控、问题预警应对、数据存储利用三大功能,接入区街社区网格员监管体系,有效实现了管理动态化、自主化、规范化、精确化和一体化的“五化”目标。
“商品交易市场远程信用分类监管系统”在区内四家菜场测试成功后已应用于南京 40 多家市场,市民只须微信扫码即可查询货源信息、商家信用等级、投诉举报方式等,市场主办方也对经营情况实时公布,实现主办方、经营者、消费者、监管者信息互通、全程监督。
对企业实行综合评价制度,依托“商品市场远程信用管理系统”,把粮油批发、众彩物流这两个南京市最大的食品交易市场纳入监管,通过移动 App、公共网站把各类监管信息形成立体信用评价分值在网上公示排名,并在经营网点现场公示,以信用为手段强化对市场主体的激励和约束。
“物联网智慧消防系统”是对现有传统消防的补充和信息化升级,随着人口增长和城市化发展,消防需要监管的内容越来越多,但传统消防维护受限于人力和维护成本,难以大范围、高强度地对所有建筑设施状况作全面监测,很多消防隐患无法发现,一旦有险情发生易造成重大人员、财产损失。为了提高消防安全管理水平,加强防火工作,保护人民群众生命财产安全,栖霞区进行物联网智慧消防建设,取得了显著成果。
第三节 筑“桩钉工程”,稳固社会安全
一直以来,栖霞区被视为南京的城乡接合部,区域板块、人群结构等呈现的复杂态势对社会治理提出了更高要求。由于客观历史原因,栖霞区保障房、拆迁安置房、小产权房以及老旧小区、无物管小区人口信息采集度一直不高。为此,2017 年初,栖霞区推出“桩钉”工程,设楼栋长为“桩”,单元长为“钉”,全域打“桩”布“钉”,覆盖所有社区网格。楼栋长和单元长作为维护平安稳定的“防范桩”和“守望钉”,发动社会化力量、借助社会化手段、运用网格化管理,带领辖区每一个参与人员积极协助公安机关进行信息采集、隐患排查等工作。先后推出实有人口管控模型、信息采集外包、“二房东”管理、网格化管理、“十户联保”等模式,筑牢治安屏障,推进社会治理的共建共治共享。尤其在针对马群等地区打而不绝的传销问题时,结合“桩钉”工程,建立租户大数据信息库,清理传销人员 5000 余人次,打处违法犯罪人员 160 余人,捣毁了整条传销链,辖区内实现了“零传销”,得到了群众的强烈支持。2017 年 5 月,“桩钉工程”获全省公安机关改革创新成果优秀奖,并被公安部、省厅简报以及《人民公安报》、《南京日报》、人民网、龙虎网等中央、省市媒体广泛刊载,形成了栖霞区以契合地域特点的社会化力量、科技化手段、物防性措施等多元素为“钉”的社会综合治理新模式。
一是打“桩”布“钉”,建设楼栋长队伍,解人口信息采集之困。为了解决保障房、小产权房、老旧小区等信息采集力量薄弱,实有人口和出租房屋信息采集不到位的困局,通过推荐、自荐、遴选方式,组建小区楼栋长、单元长、楼层长队伍。明确每名楼栋长担负政策宣传员、信息采集员、矛盾调解员、义务消防员和治安巡防员等五个方面的职责,“五员一体,一人多责”,加强业务培训,实行挂牌上岗,切实提高作用,发挥实效。楼栋长、单元长住在本小区、本楼栋、本单元,对人员变动掌握更主动、更彻底,获取信息更便捷、更及时。“下去一把抓,回来再分家”。每天楼栋长、单元长在责任楼栋、单元走家串户,开展巡防,采集信息,发现隐患。为每位社区民警拨发 1 万元专项配套经费,专门用于对楼栋长、单元长信息采集的奖励,进一步提高其工作积极性、主动性,提升了保障房片区人防基础。
二是自管自治,推出“十户联保”,强农村地区治安管理基石。农村地区由于辖区范围广,加之群防群治基础相对较弱,信息采集存在死角和盲点。栖霞区进一步深化和创新农村地区“桩钉”工程形式和内涵,推出以“村民自治”为导向的“十户联保”模式,充分发动和依靠群众的内生动力。“十户联保”以每 10 至 12 户为一组,选举老党员、老干部等有较高威信的人员任小组长,提高凝聚力。组内每户签订“十户联保邻里守望承诺书”,通过承诺的形式,让村民知道什么“该做”、什么“不该做”,提高向心力。每月组织组长工作例会,总结交流、互通信息、部署工作,提高执行力。同时,通过对采集流动人口和出租房屋信息进行奖励,对各小组信息采集、遵纪守法等情况进行积分考核公示排名,激发全体村民工作原动力。“十户联保”模式的推行,进一步完善了农村地区群防群治基础,人口信息采集触角更深入,信息来源更灵敏。
三是购买服务,小区信息采集“外包”,解放警力,提高效率。商品房小区物业管理成熟,物业对小区情况熟悉,信息掌握及时,在采集实有人口和出租房屋信息方面有优势。按照政府购买公共服务的思路,在辖区高科荣境小区率先推行商品房小区实有人口和出租房信息采集“外包”新模式,把信息采集工作交由物业公司来做。在试点初期,一个多月的时间即取得预期成效,新采集登记出租房 77 户、流动人口 163 人、寄住人口 18 人、境外人员 8 人。
四是借力科技,建立实有人口动态管控模型,为人口信息采集插上翅膀。研发“实有人口动态管控模型”,通过对各类社会面海量数据进行分析研判,把需要采集的数据在最短时间内向社区民警推送,再由社区民警组织协管员、楼栋长上门核查,大大缩短了实有人口管理周期,提高了工作效率和信息采集的精准度。该模型在马群派出所花岗责任区试点中,一个月内推送有效数据2.3万余条,补录寄住人1932人、流动人口6364人、房屋出租户4321户,工作效率提高2.3倍。
五是紧盯源头,规范“二房东”管理,信息采集保障有力。近年来,栖霞区“二房东”大量出现,作为房屋出租源头,因发现难、信息采集难、责任落实难,自出现之日就成为管理难点。为破解这一难题,严密源头管理,让信息采集变得更加“轻松”,在尧化门派出所试点进一步强化和规范“二房东”管理,试点当年共登记“二房东”76 人,掌握出租房源 1131 套,采集群租房 984 户(均为“二房东”经营),采集“群租房”承租人 4312 人。成立“二房东”协会,制定协会章程,通过行业自律,自管自治。建立出租房屋“样板间”。提出“七个一”管理要求,并聘请专业电工对房内电路进行规范整修,消除消防隐患。强化依法处罚,发挥法律支撑保障作用。2017 年 9 月 22 日,区公安分局对 2 名“二房东”出租屋存在消防隐患进行处罚,开出全市首批针对“二房东”的罚单,有效巩固了“二房东”管理成效。
六是优化组合,升级网格化布局,促工作成效倍增。依托大学城社区网格化管理布局,使信息采集的触角延伸得更远、根扎得更深。第一,网格并轨。将警务责任区与社区网格并轨,在同一个网格框架下“同步领导,同步考核,同步推进”。第二,人员重组。按照“1+N”模式,“1”代表社区民警,“N”代表所有网格力量,社区民警在其中穿针引线,加强组织协调,使网格力量组合更加紧密,工作起来更有战斗力。第三,多“务”融合。将警务与社区党务、社务有机融合,建立“一网多能、一员多责、资源共享”的信息采集格局,实现“1+1>2”的功效。第四,人力优化。在仙林派出所设立“大学生社会实践基地”,聘请一批困难学生作为派出所兼职“信息采集员”,这样既充分发挥了大学生本身优势,又为他们提供了勤工俭学的机会,实现了工作效益、社会效益双赢。
一是打“桩”布“钉”,建设楼栋长队伍,解人口信息采集之困。为了解决保障房、小产权房、老旧小区等信息采集力量薄弱,实有人口和出租房屋信息采集不到位的困局,通过推荐、自荐、遴选方式,组建小区楼栋长、单元长、楼层长队伍。明确每名楼栋长担负政策宣传员、信息采集员、矛盾调解员、义务消防员和治安巡防员等五个方面的职责,“五员一体,一人多责”,加强业务培训,实行挂牌上岗,切实提高作用,发挥实效。楼栋长、单元长住在本小区、本楼栋、本单元,对人员变动掌握更主动、更彻底,获取信息更便捷、更及时。“下去一把抓,回来再分家”。每天楼栋长、单元长在责任楼栋、单元走家串户,开展巡防,采集信息,发现隐患。为每位社区民警拨发 1 万元专项配套经费,专门用于对楼栋长、单元长信息采集的奖励,进一步提高其工作积极性、主动性,提升了保障房片区人防基础。
二是自管自治,推出“十户联保”,强农村地区治安管理基石。农村地区由于辖区范围广,加之群防群治基础相对较弱,信息采集存在死角和盲点。栖霞区进一步深化和创新农村地区“桩钉”工程形式和内涵,推出以“村民自治”为导向的“十户联保”模式,充分发动和依靠群众的内生动力。“十户联保”以每 10 至 12 户为一组,选举老党员、老干部等有较高威信的人员任小组长,提高凝聚力。组内每户签订“十户联保邻里守望承诺书”,通过承诺的形式,让村民知道什么“该做”、什么“不该做”,提高向心力。每月组织组长工作例会,总结交流、互通信息、部署工作,提高执行力。同时,通过对采集流动人口和出租房屋信息进行奖励,对各小组信息采集、遵纪守法等情况进行积分考核公示排名,激发全体村民工作原动力。“十户联保”模式的推行,进一步完善了农村地区群防群治基础,人口信息采集触角更深入,信息来源更灵敏。
三是购买服务,小区信息采集“外包”,解放警力,提高效率。商品房小区物业管理成熟,物业对小区情况熟悉,信息掌握及时,在采集实有人口和出租房屋信息方面有优势。按照政府购买公共服务的思路,在辖区高科荣境小区率先推行商品房小区实有人口和出租房信息采集“外包”新模式,把信息采集工作交由物业公司来做。在试点初期,一个多月的时间即取得预期成效,新采集登记出租房 77 户、流动人口 163 人、寄住人口 18 人、境外人员 8 人。
四是借力科技,建立实有人口动态管控模型,为人口信息采集插上翅膀。研发“实有人口动态管控模型”,通过对各类社会面海量数据进行分析研判,把需要采集的数据在最短时间内向社区民警推送,再由社区民警组织协管员、楼栋长上门核查,大大缩短了实有人口管理周期,提高了工作效率和信息采集的精准度。该模型在马群派出所花岗责任区试点中,一个月内推送有效数据2.3万余条,补录寄住人1932人、流动人口6364人、房屋出租户4321户,工作效率提高2.3倍。
五是紧盯源头,规范“二房东”管理,信息采集保障有力。近年来,栖霞区“二房东”大量出现,作为房屋出租源头,因发现难、信息采集难、责任落实难,自出现之日就成为管理难点。为破解这一难题,严密源头管理,让信息采集变得更加“轻松”,在尧化门派出所试点进一步强化和规范“二房东”管理,试点当年共登记“二房东”76 人,掌握出租房源 1131 套,采集群租房 984 户(均为“二房东”经营),采集“群租房”承租人 4312 人。成立“二房东”协会,制定协会章程,通过行业自律,自管自治。建立出租房屋“样板间”。提出“七个一”管理要求,并聘请专业电工对房内电路进行规范整修,消除消防隐患。强化依法处罚,发挥法律支撑保障作用。2017 年 9 月 22 日,区公安分局对 2 名“二房东”出租屋存在消防隐患进行处罚,开出全市首批针对“二房东”的罚单,有效巩固了“二房东”管理成效。
六是优化组合,升级网格化布局,促工作成效倍增。依托大学城社区网格化管理布局,使信息采集的触角延伸得更远、根扎得更深。第一,网格并轨。将警务责任区与社区网格并轨,在同一个网格框架下“同步领导,同步考核,同步推进”。第二,人员重组。按照“1+N”模式,“1”代表社区民警,“N”代表所有网格力量,社区民警在其中穿针引线,加强组织协调,使网格力量组合更加紧密,工作起来更有战斗力。第三,多“务”融合。将警务与社区党务、社务有机融合,建立“一网多能、一员多责、资源共享”的信息采集格局,实现“1+1>2”的功效。第四,人力优化。在仙林派出所设立“大学生社会实践基地”,聘请一批困难学生作为派出所兼职“信息采集员”,这样既充分发挥了大学生本身优势,又为他们提供了勤工俭学的机会,实现了工作效益、社会效益双赢。
第四节 造“社区大脑”,建社区综合服务平台
近年来,辖区人口有效管理难、市容环境实时查看难、综治联防精准到位难、居家养老及时通知难等问题一直困扰着栖霞区的基层社区治理者。为有效解决这些难题,真正落实以“绣花”功夫推进城市精细化管理的要求,栖霞区努力探索智慧管理系统建设,着力打造“社区大脑”综合服务管理平台,积极构建网络化信息指挥中心,为社区环境监控、平安防控建设、人口房屋有序管理提供“智能大脑”支撑。
一是综合运用“互联网 +”。该综合管理平台将构建信息化、智能化、立体化信息采集系统作为基础任务,创新采用无人机对辖区进行地毯式航拍,精密构架 GIS 地图,实景地图显示精确到米。为推进社区治安监控补盲,在主要道路、小区各出入口、公交站台、商铺等人员密集区域安装星光级监控探头,全面强化治理工作中的“科技含量”。建立重点人员库,对社区矫正等重点人员的卡证信息、人脸信息进行采集,分析重点人员行为,对各类异常行为进行预警防控。
二是科学划分网格。将社区管辖区域合理划分网格,为网格长配置专属网格PC电脑、北斗定位对讲系统等专业设备,实现了信息交互联动并快速流转到人(手机、平板、电脑、大屏)。社区指挥中心借助 GIS 地图进行网格实时在线管理,对于网格内的诉求、问题隐患等工作做到了源头发现、采集建档、分流交办、检查督促、结果反馈,形成高效闭环工作流程。
三是强化信息采集基础工作的统一领导。在尧化街道开展试点,成立了栖霞区信息采集尧化试点领导小组,由区委政法委副书记任组长、区公安分局副局长任副组长,抽调街道、社区、人口大队、派出所业务骨干组建工作专班,同时明确由社区民警负责加强与街道各个社区的沟通协作。根据试点工作要求,首先明确由尧化街道负责网格划分,派出所负责警综平台标准地址关联社区网格地址,科信技术人员负责网格标准地址的录入与关联工作;其次明确由街道、社区负责网格巡查和社情民意的采集工作,派出所负责户籍人口、流动人口、寄住人口、房屋出租户等采集核查工作,抽调派出所消防特勤负责网格门面房消防巡查工作;最后明确此次试点工作的时间节点,建立奖惩制度,出台相关的奖励与问责机制,由公安分局人口大队、街道综治办牵头跟进督导,确保试点工作推进落实。
四是推进平台应用延伸。利用数据库及 GIS 实时地图构架党建工作管理新模式,重点聚焦社会治理体系和治理能力现代化,以“党建 +”推进“社区大脑”建设,实现管理变治理、民主促民生、应急变长效,搭建党组织与党员、党员与党员、党员与群众之间良性互动的平台。此外,社区全面采集辖区内独居老人信息,建立空巢、孤寡老人的社会照料的便捷高效的智能化系统:在独居老人住处安装无线烟感探测器,对厨房冒烟进行实时监测;在卧室床头位置安装一键紧急呼叫按钮,对紧急救助进行一键呼叫,均实现了信号与社区指挥中心的无缝对接,社区老人的获得感幸福感安全感进一步增强。
一是综合运用“互联网 +”。该综合管理平台将构建信息化、智能化、立体化信息采集系统作为基础任务,创新采用无人机对辖区进行地毯式航拍,精密构架 GIS 地图,实景地图显示精确到米。为推进社区治安监控补盲,在主要道路、小区各出入口、公交站台、商铺等人员密集区域安装星光级监控探头,全面强化治理工作中的“科技含量”。建立重点人员库,对社区矫正等重点人员的卡证信息、人脸信息进行采集,分析重点人员行为,对各类异常行为进行预警防控。
二是科学划分网格。将社区管辖区域合理划分网格,为网格长配置专属网格PC电脑、北斗定位对讲系统等专业设备,实现了信息交互联动并快速流转到人(手机、平板、电脑、大屏)。社区指挥中心借助 GIS 地图进行网格实时在线管理,对于网格内的诉求、问题隐患等工作做到了源头发现、采集建档、分流交办、检查督促、结果反馈,形成高效闭环工作流程。
三是强化信息采集基础工作的统一领导。在尧化街道开展试点,成立了栖霞区信息采集尧化试点领导小组,由区委政法委副书记任组长、区公安分局副局长任副组长,抽调街道、社区、人口大队、派出所业务骨干组建工作专班,同时明确由社区民警负责加强与街道各个社区的沟通协作。根据试点工作要求,首先明确由尧化街道负责网格划分,派出所负责警综平台标准地址关联社区网格地址,科信技术人员负责网格标准地址的录入与关联工作;其次明确由街道、社区负责网格巡查和社情民意的采集工作,派出所负责户籍人口、流动人口、寄住人口、房屋出租户等采集核查工作,抽调派出所消防特勤负责网格门面房消防巡查工作;最后明确此次试点工作的时间节点,建立奖惩制度,出台相关的奖励与问责机制,由公安分局人口大队、街道综治办牵头跟进督导,确保试点工作推进落实。
四是推进平台应用延伸。利用数据库及 GIS 实时地图构架党建工作管理新模式,重点聚焦社会治理体系和治理能力现代化,以“党建 +”推进“社区大脑”建设,实现管理变治理、民主促民生、应急变长效,搭建党组织与党员、党员与党员、党员与群众之间良性互动的平台。此外,社区全面采集辖区内独居老人信息,建立空巢、孤寡老人的社会照料的便捷高效的智能化系统:在独居老人住处安装无线烟感探测器,对厨房冒烟进行实时监测;在卧室床头位置安装一键紧急呼叫按钮,对紧急救助进行一键呼叫,均实现了信号与社区指挥中心的无缝对接,社区老人的获得感幸福感安全感进一步增强。
点评三:
现代城市的综合治理须注意城市治理主体、治理要素、治理资源之间的整体协同,将各种要素和资源充分调动并有机结合起来,以实现“综合治理”。然而,在基层治理中,“上面千条线,基层只有一根针”,这种“线”与“针”的矛盾以及现行的条块分割体制,使得在基层社会中一些突出问题长期存在。其原因在于,这些问题往往是跨部门、跨行业、跨区域的,有的还跨越了较长时期,工作链条很长,单纯依靠一个职能部门、一个地区很难做好,迫切需要综合施策,实现综合治理。综合治理是针对碎片化、条块分割治理的一次革命,有利于打破部门主义、区域主义的权力割据和势力范围,要求着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,主张从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,实现政府各层级、各方面职能的有机协调、综合施策。
然而,由于现有的行政管理体系是一种基于科层制的制度安排,这使得条块分割、部门权力割据成为一个客观现实,也是地方政府在实现整体性治理与综合治理目标的进程中难以回避的问题。社会治理的对象非常复杂和多元,涉及面广,需要多个政府部门和机构协调解决。传统的社会管理运行机制存在多头管理、推诿扯皮的现象,这一方面是由于我国政府职能转变不到位,存在职能交叉、界定不清的问题,另一方面在机制建设上存在主体混乱、运行不畅的情况。行政管理部门多,易产生内耗,不利于提高行政效率。例如,对城市摆摊经营饮食的个体户管理,就涉及城管、市场监管、治安、环保、卫健、交通等执法职能部门,形成“十个大盖帽管一个破草帽”的现象。改革开放以来,我国开展了多轮机构改革,旨在调整政府机构设置,使之更好地匹配现实的治理需要。近年来的“大部制”机构改革,便是对过去分部制改革的纠偏,目的在于通过部门合并,将原本过度切割的行政权力重新统合起来,降低协调成本,但收效并不明显,再加上政府部门之间的协调成本随着公共事务治理的复杂化而不断提高,这使得传统的机构改革无法适应外部世界日益增长与变化的复杂性。如何有效降低政府各部门、各辖区之间的协调成本以匹配现实中的整体性治理需要,是开展综合治理必须面对和解决的问题。在这方面,南京市栖霞区充分利用互联网和信息化手段,构建了综合治理平台,通过新技术的应用倒逼城市传统治理体制的改革,以较低的协调成本高效实现了整体性政府的治理目标。
互联网、大数据以及信息通信技术等作为第一生产力的科学技术,是人类历史上最具创新性、通用性、颠覆性的科技,不仅能够引领生产力变革,而且带来经济与社会运行机制的根本性重构,引发了经济制度、政府职能、市场体系等生产关系的深刻调整。党中央国务院高度重视和利用这一新技术手段加快全面深化改革进程。2015年8月31日,国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,系统部署大数据发展工作,要求各地加快大数据部署,深化大数据应用。目前,基于互联网的信息化平台和大数据技术在公共安全方面应用比较普遍,各地在这方面的普遍做法是加大公共视频监控建设力度,建立治安防控网。
栖霞区对互联网和大数据技术的应用,一开始就不限于单一的公共安全领域,甚至也不限于公共管理领域,而是把它作为地方政府稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动基层社会治理能力现代化的内在动力和利器。栖霞区的做法是通过应用互联网、大数据以及信息通信技术,秉持开放、协作、责任的理念,全面推进政府自身改革,倒逼各部门和辖区各街道简政放权、放管结合、优化服务,促进体制机制创新。在不改变现有行政管理制度的条件下,实现了基层管理的体制机制创新,有效地整合了各种资源,使各部门、各区域的治理资源从分散走向集中、从部分走向整体,实现了资源集中和综合施策。
栖霞区从 2010 年起开始大规模运用现代信息技术与网络集成手段,以尧化街道作为试点单位,分级分类推进新型智慧城市建设。通过统筹发展基层政府(街道)的电子政务,构建了一体化在线服务平台与基层综合服务管理平台。栖霞区的这个平台建设是以网格化管理为基础、以社会化服务为方向、以信息化为支撑,利用现代技术建立社区管理网格与综合平台无缝对接的数字智慧城市管理体系,构建了以信息化为支撑的网格化组织架构,编织进区(小区)入户(楼幢)、上下联通的“大网络”,集成动态采集、交互共享的“大数据”,搭建了集信息收集和指挥管理于一体的数字化大平台。通过这个平台,栖霞区首先实现了以“全科政务”的模式来提升“一站式”的服务管理能力。由于这个平台可以与网格对接,因此辖区各街道可以将科室职能进行整合成立综合性机构,并建立网格与办事机构的工作衔接机制,使网格能够解决问题、发挥作用,减少了工作的流程和环节,提高了办事效率。网格作为工作责任区,将不同条线的工作叠加到同一责任人身上,工作力量明显集中,使基层政府的人力和资源得到有效利用。
与此同时,栖霞区以平台为基础,通过职能整合、人员下移、资源下放,改变了原有的条线分割、层层下派的工作模式,建立起综合性的行政执法平台。综合执法改革创新方案的技术原型是发达国家电子政务发展中的“过程集成模式”。在“过程集成模式”中,电子政府同样被分为接受公民事务受理的前台和部门协同解决问题的后台。前台作为一个虚拟的、统一对外的服务窗口,承担公众请求的接受和最终服务结果的返回;后台作为各个实际的服务流程运作环节,由各职能部门内的相关执行机构和人员组成,负责具体的服务执行。通过这种安排,公民与后台被完全隔离开来,只需要与前台接触即可,而后台各部门之间的密切协同则建立在网络技术的协助同步基础之上。总的来说,这种技术安排更注重通过“网络联动”来实现“部门联动”,以克服条块分割的问题。同时,栖霞区还通过综合执法改革,将政府的相关职能部门进行了充分整合,解决了综合执法人员的组成及编制问题,打破了现有行政执法力量条块分割的障碍。依托平台的综合指挥(行政执法)系统和信息资源(大数据)优势,栖霞区不仅实现了社会服务管理的精细化和综合化,而且在区一级政府层面上打破了各部门、各区域的信息壁垒和权力割据状态,构建了综合执法体系,把区属部门“管得着”的权力和街道“看得见”的能力有机结合起来,一举解决了由于条块分割所造成的“管得着的看不见、看得见的管不着”的城市治理难题。通过优化整合城市规划、卫健、应急管理、交通等相关部门的业务信息和实时数据,构建信息资源共享体系,更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策,为基层党委政府综合决策提供支持。
在平台的建设上,栖霞区有几个方面的经验值得特别点赞:
一是一开始就注重整体规划和顶层设计,高起点建设。平台涉及政府诸多部门和区属各街道,是一项复杂的系统工程。栖霞区的平台建设通过整体规划和顶层设计,有效避免了重复建设。同时,特别注重把平台与网格化管理有机结合,引导和实现社区网格化治理工作向网络化、数字化、智能化方向发展。其创新之处在于不仅推动区级网格信息综合平台建设,而且逐步推动街道建立网格化综合信息服务平台,进一步完善涵盖社区居民的基本信息和个性化需求的社区居民信息库,不断拓宽社会管理信息化的应用领域,最终实现政府服务管理、社区治理与群众需求无缝对接和服务领域全面覆盖。
二是注重完善数据标准,建立数据共享机制,构建一个由政府主导、全社会支持的基础数据库。栖霞区制定和完善了各街道和部门的数据采集标准与交换标准,构建数据采集、数据汇总、数据应用、数据监测、问题数据发布等完整的工作流程和工作机制,建立数据质量责任制、数据质量检查制度和数据质量管理制度,建立数据共享机制,统一数据接口,完善信息安全和公开规范制度,推动政府内部数据整合、信息共享。栖霞区将各部门、各街道分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”,实现公安、民政、城管、卫健、人社等信息平台的关联共享,为实施扁平化、可视化智能指挥调度提供重要辅助;构建多级互联的数据共享交换平台体系,促进重点领域信息各级政府部门共享。尤其是栖霞区市场监管局特别注重利用数据共享机制实现企业信用监管,加大数据分析、利用,创新监管模式,从而提高了市场
监管部门的监管效能和公共服务能力。
三是以网格化管理来紧扣行政主体和行政对象两端,强化平台建设的集成性。无论是打造“社区大脑”综合服务管理平台,还是将综合执法平台与数字城管、“掌上云社区”等信息平台对接,以及将 12315、12365、12331、12345、96106等多种渠道、多个电话、多个网络进行整合,将原消费者投诉中心转型为行政执法指挥中心等做法,其特点均是强化平台的集成性。这些平台一方面是以网络技术为支撑,紧扣行政主体和行政对象两端,集成现场实时监控、问题预警应对、数据存储利用三大功能,这是其集成性的体现之一。更为重要的是,栖霞区一开始就有意识地将这些平台接入区—街—社区(村)—网格员四级体系,使网格化平台成为全区各地各部门信息交换、融合、共享的总平台,这使得栖霞区的平台建设不仅局限于功能的集成,而且突出组织体系的集成,即利用网格化管理平台来集成区、街、社区、网格员这四级治理主体,从而形成一个线上线下完全对接的治理体系,这才是其集成性的关键创新所在。通过这样的集成性创新,治理和服务效能大大提高,12315 平台投诉调解率和办结率均为100%,有效实现了治理的动态化、自主化、规范化、精确化和一体化。
此外,栖霞区还利用这些平台来创造性地贯彻落实国家、省市“放管服”改革要求,即以行政体制改革为抓手,以互联网技术和信息管理系统构建倒逼行政管理体制改革。其成功之处在于,利用这个平台在区、街道、社区、小区乃至更小的网格层面上构建了一个全方位、立体性的“全科政务”体系,以互联网和大数据的信息传播、留痕、检验等手段,有效地解决了地方政府公共服务重心下移、权力下放到街道、社区、网格以后所产生的权力委托与监管难题。
总之,栖霞区依托一体化在线服务平台与基层综合服务管理平台,实现了综合治理,提升了社会治理的制度化、程序化、法制化水平,构建了一个符合基层政权建设、适应新型城市化高质量发展需求的“综合平台 + 整体性政府”的治理体系,推进了政府治理的创新与基层治理体系和治理能力的现代化。
然而,由于现有的行政管理体系是一种基于科层制的制度安排,这使得条块分割、部门权力割据成为一个客观现实,也是地方政府在实现整体性治理与综合治理目标的进程中难以回避的问题。社会治理的对象非常复杂和多元,涉及面广,需要多个政府部门和机构协调解决。传统的社会管理运行机制存在多头管理、推诿扯皮的现象,这一方面是由于我国政府职能转变不到位,存在职能交叉、界定不清的问题,另一方面在机制建设上存在主体混乱、运行不畅的情况。行政管理部门多,易产生内耗,不利于提高行政效率。例如,对城市摆摊经营饮食的个体户管理,就涉及城管、市场监管、治安、环保、卫健、交通等执法职能部门,形成“十个大盖帽管一个破草帽”的现象。改革开放以来,我国开展了多轮机构改革,旨在调整政府机构设置,使之更好地匹配现实的治理需要。近年来的“大部制”机构改革,便是对过去分部制改革的纠偏,目的在于通过部门合并,将原本过度切割的行政权力重新统合起来,降低协调成本,但收效并不明显,再加上政府部门之间的协调成本随着公共事务治理的复杂化而不断提高,这使得传统的机构改革无法适应外部世界日益增长与变化的复杂性。如何有效降低政府各部门、各辖区之间的协调成本以匹配现实中的整体性治理需要,是开展综合治理必须面对和解决的问题。在这方面,南京市栖霞区充分利用互联网和信息化手段,构建了综合治理平台,通过新技术的应用倒逼城市传统治理体制的改革,以较低的协调成本高效实现了整体性政府的治理目标。
互联网、大数据以及信息通信技术等作为第一生产力的科学技术,是人类历史上最具创新性、通用性、颠覆性的科技,不仅能够引领生产力变革,而且带来经济与社会运行机制的根本性重构,引发了经济制度、政府职能、市场体系等生产关系的深刻调整。党中央国务院高度重视和利用这一新技术手段加快全面深化改革进程。2015年8月31日,国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,系统部署大数据发展工作,要求各地加快大数据部署,深化大数据应用。目前,基于互联网的信息化平台和大数据技术在公共安全方面应用比较普遍,各地在这方面的普遍做法是加大公共视频监控建设力度,建立治安防控网。
栖霞区对互联网和大数据技术的应用,一开始就不限于单一的公共安全领域,甚至也不限于公共管理领域,而是把它作为地方政府稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动基层社会治理能力现代化的内在动力和利器。栖霞区的做法是通过应用互联网、大数据以及信息通信技术,秉持开放、协作、责任的理念,全面推进政府自身改革,倒逼各部门和辖区各街道简政放权、放管结合、优化服务,促进体制机制创新。在不改变现有行政管理制度的条件下,实现了基层管理的体制机制创新,有效地整合了各种资源,使各部门、各区域的治理资源从分散走向集中、从部分走向整体,实现了资源集中和综合施策。
栖霞区从 2010 年起开始大规模运用现代信息技术与网络集成手段,以尧化街道作为试点单位,分级分类推进新型智慧城市建设。通过统筹发展基层政府(街道)的电子政务,构建了一体化在线服务平台与基层综合服务管理平台。栖霞区的这个平台建设是以网格化管理为基础、以社会化服务为方向、以信息化为支撑,利用现代技术建立社区管理网格与综合平台无缝对接的数字智慧城市管理体系,构建了以信息化为支撑的网格化组织架构,编织进区(小区)入户(楼幢)、上下联通的“大网络”,集成动态采集、交互共享的“大数据”,搭建了集信息收集和指挥管理于一体的数字化大平台。通过这个平台,栖霞区首先实现了以“全科政务”的模式来提升“一站式”的服务管理能力。由于这个平台可以与网格对接,因此辖区各街道可以将科室职能进行整合成立综合性机构,并建立网格与办事机构的工作衔接机制,使网格能够解决问题、发挥作用,减少了工作的流程和环节,提高了办事效率。网格作为工作责任区,将不同条线的工作叠加到同一责任人身上,工作力量明显集中,使基层政府的人力和资源得到有效利用。
与此同时,栖霞区以平台为基础,通过职能整合、人员下移、资源下放,改变了原有的条线分割、层层下派的工作模式,建立起综合性的行政执法平台。综合执法改革创新方案的技术原型是发达国家电子政务发展中的“过程集成模式”。在“过程集成模式”中,电子政府同样被分为接受公民事务受理的前台和部门协同解决问题的后台。前台作为一个虚拟的、统一对外的服务窗口,承担公众请求的接受和最终服务结果的返回;后台作为各个实际的服务流程运作环节,由各职能部门内的相关执行机构和人员组成,负责具体的服务执行。通过这种安排,公民与后台被完全隔离开来,只需要与前台接触即可,而后台各部门之间的密切协同则建立在网络技术的协助同步基础之上。总的来说,这种技术安排更注重通过“网络联动”来实现“部门联动”,以克服条块分割的问题。同时,栖霞区还通过综合执法改革,将政府的相关职能部门进行了充分整合,解决了综合执法人员的组成及编制问题,打破了现有行政执法力量条块分割的障碍。依托平台的综合指挥(行政执法)系统和信息资源(大数据)优势,栖霞区不仅实现了社会服务管理的精细化和综合化,而且在区一级政府层面上打破了各部门、各区域的信息壁垒和权力割据状态,构建了综合执法体系,把区属部门“管得着”的权力和街道“看得见”的能力有机结合起来,一举解决了由于条块分割所造成的“管得着的看不见、看得见的管不着”的城市治理难题。通过优化整合城市规划、卫健、应急管理、交通等相关部门的业务信息和实时数据,构建信息资源共享体系,更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策,为基层党委政府综合决策提供支持。
在平台的建设上,栖霞区有几个方面的经验值得特别点赞:
一是一开始就注重整体规划和顶层设计,高起点建设。平台涉及政府诸多部门和区属各街道,是一项复杂的系统工程。栖霞区的平台建设通过整体规划和顶层设计,有效避免了重复建设。同时,特别注重把平台与网格化管理有机结合,引导和实现社区网格化治理工作向网络化、数字化、智能化方向发展。其创新之处在于不仅推动区级网格信息综合平台建设,而且逐步推动街道建立网格化综合信息服务平台,进一步完善涵盖社区居民的基本信息和个性化需求的社区居民信息库,不断拓宽社会管理信息化的应用领域,最终实现政府服务管理、社区治理与群众需求无缝对接和服务领域全面覆盖。
二是注重完善数据标准,建立数据共享机制,构建一个由政府主导、全社会支持的基础数据库。栖霞区制定和完善了各街道和部门的数据采集标准与交换标准,构建数据采集、数据汇总、数据应用、数据监测、问题数据发布等完整的工作流程和工作机制,建立数据质量责任制、数据质量检查制度和数据质量管理制度,建立数据共享机制,统一数据接口,完善信息安全和公开规范制度,推动政府内部数据整合、信息共享。栖霞区将各部门、各街道分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”,实现公安、民政、城管、卫健、人社等信息平台的关联共享,为实施扁平化、可视化智能指挥调度提供重要辅助;构建多级互联的数据共享交换平台体系,促进重点领域信息各级政府部门共享。尤其是栖霞区市场监管局特别注重利用数据共享机制实现企业信用监管,加大数据分析、利用,创新监管模式,从而提高了市场
监管部门的监管效能和公共服务能力。
三是以网格化管理来紧扣行政主体和行政对象两端,强化平台建设的集成性。无论是打造“社区大脑”综合服务管理平台,还是将综合执法平台与数字城管、“掌上云社区”等信息平台对接,以及将 12315、12365、12331、12345、96106等多种渠道、多个电话、多个网络进行整合,将原消费者投诉中心转型为行政执法指挥中心等做法,其特点均是强化平台的集成性。这些平台一方面是以网络技术为支撑,紧扣行政主体和行政对象两端,集成现场实时监控、问题预警应对、数据存储利用三大功能,这是其集成性的体现之一。更为重要的是,栖霞区一开始就有意识地将这些平台接入区—街—社区(村)—网格员四级体系,使网格化平台成为全区各地各部门信息交换、融合、共享的总平台,这使得栖霞区的平台建设不仅局限于功能的集成,而且突出组织体系的集成,即利用网格化管理平台来集成区、街、社区、网格员这四级治理主体,从而形成一个线上线下完全对接的治理体系,这才是其集成性的关键创新所在。通过这样的集成性创新,治理和服务效能大大提高,12315 平台投诉调解率和办结率均为100%,有效实现了治理的动态化、自主化、规范化、精确化和一体化。
此外,栖霞区还利用这些平台来创造性地贯彻落实国家、省市“放管服”改革要求,即以行政体制改革为抓手,以互联网技术和信息管理系统构建倒逼行政管理体制改革。其成功之处在于,利用这个平台在区、街道、社区、小区乃至更小的网格层面上构建了一个全方位、立体性的“全科政务”体系,以互联网和大数据的信息传播、留痕、检验等手段,有效地解决了地方政府公共服务重心下移、权力下放到街道、社区、网格以后所产生的权力委托与监管难题。
总之,栖霞区依托一体化在线服务平台与基层综合服务管理平台,实现了综合治理,提升了社会治理的制度化、程序化、法制化水平,构建了一个符合基层政权建设、适应新型城市化高质量发展需求的“综合平台 + 整体性政府”的治理体系,推进了政府治理的创新与基层治理体系和治理能力的现代化。
第七章 规范制度的依法治理
传统社会的治理主要是自治和德治,今天则是一个法治社会,现代化的基层社会治理既要贯彻现代民主法治意识和道德观念,也要继承发扬传统社会的治理精华。栖霞区坚持立足当前与着眼长远相结合,注重运用法治思维和法治方式,加强社会治理基础性制度建设,注重完善社会矛盾纠纷多元化解机制,健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,加强专业性、行业性调解组织建设,用健全的法治体系管住权力、规范执法,提升治理水平。
第一节 注重基层民主法治,强化依法依规治理
在依法治理的问题上,栖霞区一方面深入贯彻居民委员会组织法、村民委员会组织法等基层群众自治法律法规,引导和支持城乡社区基层组织、行业和社会团体依法通过规约章程自我约束、自我管理,规范成员行为,依法维护成员合法权益,另一方面注重强化建章立制,促进担负社会治理职能及具有行政执法权的各街道、各部门依法行政、严格执法,社会各行业依法办事、诚信尽责。
1. 着力提升民主法治创建质效。法治是社会治理创新的重要支撑和根本保障。栖霞区在推进社会治理创新过程中,强化民主法治指引,重视激发社会自我调节能力,加强社会的自治能力,为社会治理创新提供了新的思路。栖霞区创新建立三级公共法律服务实体平台,整合律师、公证员、调解员、基层法律服务工作者等法律服务力量,集中提供服务。目前全区市级民主法治示范社区创建率达 100%。
“强”领导,健全组织保障。成立以村(社区)党组织负责人为组长、村(社区)主任为副组长的民主法治示范村(社区)创建工作领导小组,把依法治理工作列入村(社区)两委重要议事日程和工作安排,切实加强民主法治创建工作组织领导;配齐配强综治办、调委会、法律顾问和法律志愿者队伍,提高政治素质,加强法治培训,保障村(社区)依法治理工作有序有力有效地开展。
“建”平台,营造法治氛围。在全区各村(社区)建立法治图书角、法治宣传栏等平台载体,在有条件的村(社区)推进法治文化示范点建设,并运用新兴媒介开展法治宣传活动,借助平台举办“民主法治示范村(社区)”创建工作培训班,打造“点线面”多层次、立体化、全方位的民主法治创建格局,提高社区居民对创建活动的认识,以赢得更多支持、理解和帮助,营造依法办事、遇事找法、解决问题靠法的良好法治氛围。
“重”培育,实现华丽蝶变。建立民主法治村(社区)创建梯度培育“储备库”,各街道提前一年确定创建申报名单,街道司法所对申报村(社区)进行一年的创建指导、培育和孵化。培育期满后,由区司法局会同民政局进行审核、推荐申报。梯度培育机制实施以来,全区 9 个街道已有 38 个村(社区)申报梯度培育,根据“培育一批、成熟一批、发展一批”的原则,创建工作由“拔苗助长”转变为“培育孵化”。
“精”管理,确保善作善成。完善已创建村(社区)跟踪考评考核机制,形成“村(社区)季度自查、司法所半年督查、区级年度审核”的良性运行模式,强化组织制度、民主建设和法治建设的动态检查,要求 “常回头看、自揭短处、自挤水分、自查自纠”,杜绝放任不管、任其发展,确保民主法治创建工作善始善终、善作善成。
2. 扎实推进综合执法体制改革。栖霞区开全国先河,探索实行了“检查权与处罚权”相分离的综合执法体制改革,将 1313 项与群众生产生活密切相关的权责交由街道综合履行,将执法力量下沉到街道,使大量基层的违法行为和安全隐患被消除在萌芽状态。
实施两权分离,坚持清单明责。对区政府部门现有行政执法权力事项,按照行政检查职能与行政处罚职能相对分离的原则,重点将与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等方面的行政执法检查权相对集中交给街道履行,下移执法重心。区政府部门依法履行行政处罚权及行政强制权,并加强对各街道综合行政检查执法工作的业务指导。全区建立全面覆盖、没有交叉、没有空白、区街明晰的执法权力清单制度,其中,街道建立行政检查事项清单,区政府部门建立行政处罚、行政强制和保留的行政检查事项清单。
健全综合监管,完善执法保障。为提高执法效率,增强执法透明度,综合行政执法体制改革还包括建立统一的行政执法监督考核制度,加强对执法人员的法制与业务培训,切实提高街道执法大队的整体素质和执法水平,严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。另外,街道综合行政检查执法所需经费纳入区级财政预算,严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。
1. 着力提升民主法治创建质效。法治是社会治理创新的重要支撑和根本保障。栖霞区在推进社会治理创新过程中,强化民主法治指引,重视激发社会自我调节能力,加强社会的自治能力,为社会治理创新提供了新的思路。栖霞区创新建立三级公共法律服务实体平台,整合律师、公证员、调解员、基层法律服务工作者等法律服务力量,集中提供服务。目前全区市级民主法治示范社区创建率达 100%。
“强”领导,健全组织保障。成立以村(社区)党组织负责人为组长、村(社区)主任为副组长的民主法治示范村(社区)创建工作领导小组,把依法治理工作列入村(社区)两委重要议事日程和工作安排,切实加强民主法治创建工作组织领导;配齐配强综治办、调委会、法律顾问和法律志愿者队伍,提高政治素质,加强法治培训,保障村(社区)依法治理工作有序有力有效地开展。
“建”平台,营造法治氛围。在全区各村(社区)建立法治图书角、法治宣传栏等平台载体,在有条件的村(社区)推进法治文化示范点建设,并运用新兴媒介开展法治宣传活动,借助平台举办“民主法治示范村(社区)”创建工作培训班,打造“点线面”多层次、立体化、全方位的民主法治创建格局,提高社区居民对创建活动的认识,以赢得更多支持、理解和帮助,营造依法办事、遇事找法、解决问题靠法的良好法治氛围。
“重”培育,实现华丽蝶变。建立民主法治村(社区)创建梯度培育“储备库”,各街道提前一年确定创建申报名单,街道司法所对申报村(社区)进行一年的创建指导、培育和孵化。培育期满后,由区司法局会同民政局进行审核、推荐申报。梯度培育机制实施以来,全区 9 个街道已有 38 个村(社区)申报梯度培育,根据“培育一批、成熟一批、发展一批”的原则,创建工作由“拔苗助长”转变为“培育孵化”。
“精”管理,确保善作善成。完善已创建村(社区)跟踪考评考核机制,形成“村(社区)季度自查、司法所半年督查、区级年度审核”的良性运行模式,强化组织制度、民主建设和法治建设的动态检查,要求 “常回头看、自揭短处、自挤水分、自查自纠”,杜绝放任不管、任其发展,确保民主法治创建工作善始善终、善作善成。
2. 扎实推进综合执法体制改革。栖霞区开全国先河,探索实行了“检查权与处罚权”相分离的综合执法体制改革,将 1313 项与群众生产生活密切相关的权责交由街道综合履行,将执法力量下沉到街道,使大量基层的违法行为和安全隐患被消除在萌芽状态。
实施两权分离,坚持清单明责。对区政府部门现有行政执法权力事项,按照行政检查职能与行政处罚职能相对分离的原则,重点将与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等方面的行政执法检查权相对集中交给街道履行,下移执法重心。区政府部门依法履行行政处罚权及行政强制权,并加强对各街道综合行政检查执法工作的业务指导。全区建立全面覆盖、没有交叉、没有空白、区街明晰的执法权力清单制度,其中,街道建立行政检查事项清单,区政府部门建立行政处罚、行政强制和保留的行政检查事项清单。
健全综合监管,完善执法保障。为提高执法效率,增强执法透明度,综合行政执法体制改革还包括建立统一的行政执法监督考核制度,加强对执法人员的法制与业务培训,切实提高街道执法大队的整体素质和执法水平,严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。另外,街道综合行政检查执法所需经费纳入区级财政预算,严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。
第二节 建章立制、完善规约,打造规则体系
1. 强化建章立制,持续规范推进。事贵善始,尤须一以贯之直至善终。要把一项事情、一套好的做法确立和延续下去,建章立制、严格规范、狠抓执行最重要最有效。2011年栖霞区委区政府出台《关于加强社会管理创新开展“双枫连心”幸福栖霞创建行动的意见》。2012 年下发《栖霞区网格化社会服务管理工作考核办法》《关于建立栖霞区幸福都市指标体系的意见》。2013 年6月制定《栖霞区“幸福栖霞圆桌会”实施方案》和《幸福栖霞民情志愿者工作规则》,同年11月下发《栖霞网格化社会服务管理规范》地方标准,并出台了《栖霞区网格化社会服务管理工作规范指导 100 问》《栖霞区全媒体社区服务(科普)阅览屏管理暂行办法》《政府购买残疾人服务指南》《政府购买法律咨询服务指南》《政府购买养老服务指南》。2014 年制定《栖霞区推进“三化融合”发展,创新社会治理体系建设的意见》《栖霞区深化街道和社区体制改革的意见》《街道政务服务中心建设指导意见》《街道网格化信息指挥中心建设指导意见》。2015 年制定《栖霞区街道社会建设月度考核办法》《社会治理月度考核项目指标解释和统计说明》《街道网格化社会服务管理规范》,报经国标委备案正式发布《栖霞区 2015 年度幸福都市考核办法》《栖霞区关于推进“政社互动”工作的实施意见》《网格民情圆桌会操作细则》《困难群众医疗综合救助办法》
《支出型贫困家庭生活救助暂行办法》《关于深化医药卫生体制改革 建设现代医疗卫生体系的意见》。2017 年制定、印发《全区社会建设月度考核办法》,出台《深入推进网格化治理的实施意见》。2018 年出台《公共空间“微更新、微幸福”活动工作方案》。2019年推进“不见面”审批改革3.0版。栖霞区在工作中注重制度建设的科学性、实用性、长效性、可操作性,持守于法周延、于事简便的原则,对各项制度进行细化、量化、具体化,确保可执行、可监督、可检查、可问责,取得了良好的效果。
2. “范定”制度,规范创建标准。社会主体的流动性使中国乡土社会正在发生巨大变化,传统的乡规民约已经过时,亟待修订。以社会主义核心价值观为引领,与时俱进,构建适应时代需要的乡规民约作为乡村社会价值观的标准,成当务之急;应广泛发动,因地制宜制定易操作、可落实、能见效的行为准则,让这些行为准则潜移默化,对本地每个居民的世界观、人生观、价值观起到引领性和导向性的作用。基于这一认识,栖霞区重新修订了《村(社区)民主法治创建工作指南》,赋予“四民主两公开”新的内涵,细化“村(居)民自治章程、依法治理、法律服务、依法维权和矛盾化解体系”等五项规定,丰富《村规民约》《财务公开制度》等规范文件内容,掷地有声、落地见效,为依法决策、民主管理和村民自治树立良好的标杆和准则。
3. 标准化行政权力清单,把“权力关进笼子”。梳理标准化清单,明确区行政权力办事指南的编制范围,做到“两个全覆盖”。一是部门全覆盖。即办事指南的责任单位既包括有关工作部门,也包括垂管部门或双重管理部门。二是类型全覆盖。既包括行政许可,也包括行政处罚、行政奖励、行政强制、行政确认、行政征收、行政征用、行政给付、行政裁决和其他行政权力等;既包括市区两级的权力事项,也包括法律法规规定须转报上级的审核转报事项。
掌握区行政权力办事指南的类型和编制规范。根据国务院审改办、国家标准委发布的《行政许可标准化指引(2016 版)》要求,结合工作实践,确定审批类权力、行政处罚类权力、管理类权力第三种类型的办事指南样式表格,并根据不同类型确定各类表式的基本信息。明晰区行政权力办事指南编制的具体要求。编制办事指南的具体要求可以概括为“逐项、分类、准确”:“逐项”即指南按权力事项逐项编制,不得出现多个事项一个指南的现象;“分类”即权力事项细分业务的,如审批分为登记、变更、注销等,按业务分类编制办事指南;“准确”即指南表格信息填写完整准确,因为每一项信息都要在江苏政务服务网上公示,所以一定要真实准确,为行政相对人办事提供方便。
严格区行政权力办事指南的审核标准。审核办事指南时注意“三个是否”:指南编制是否全面,填报质量是否达标,报送形式是否规范。尤其是对各项指南的关键信息进行审核时做到“四个不得”:不得擅自增加条件,提出法律法规、规章没有规定的条件,随意增加行政相对人义务;不得出现兜底性表述,如“其他法律法规规定的材料”“其他相关材料”等;不得将投诉电话与咨询、查询电话相同,必须畅通投诉举报渠道;不得超过省里规定的每项权力事项办结时限,省里在编制指南时已经将办结时限压缩到法律规定时间的 50% 的,根据实际情况,深化以审改为龙头的“放管服”改革,便利企业和群众办事,在确保安全、环保的前提下,尽最大可能优化简化审批流程,进一步压缩办结时限,坚持言行一致、承诺践诺。
全面推行权力清单标准化建设,建立“不见面”事项清单,减少主观用权空间。通过权力清单标准化建设,除涉密和法律法规有特别规定外,区街两级共梳理出“公司登记、施工许可证发放、社保证明打印、市民卡挂失、二胎准生证办理”等 182 项“不见面”政务服务事项,全部纳入事项清单,进行标准化管理,取消没有法律法规依据的证明和盖章环节。梳理权力清单后,向社会公布,其中网上审批服务事项 78 项,代办、陪办和上门办理服务事项 104 项。同时,对128 项行政许可、211 项备案事项进行全要素梳理,行政权力事项清单和办事指南全部标准化入库,并向社会公布。向社会公布事项清单,做到凡是能够实现不见面办理的事项“应上尽上”,最大程度放宽服务范围,减少主观用权空间,实现权力阳光运行,通过政府放权让利的“失”和“痛”,换来企业和公众办事的“得”和“爽”。网络就是一个无形的笼子,“不见面审批”不仅方便了群众办事,还通过“把权力关进笼子”,减少了见面审批时可能出现的权力寻租空间。
《支出型贫困家庭生活救助暂行办法》《关于深化医药卫生体制改革 建设现代医疗卫生体系的意见》。2017 年制定、印发《全区社会建设月度考核办法》,出台《深入推进网格化治理的实施意见》。2018 年出台《公共空间“微更新、微幸福”活动工作方案》。2019年推进“不见面”审批改革3.0版。栖霞区在工作中注重制度建设的科学性、实用性、长效性、可操作性,持守于法周延、于事简便的原则,对各项制度进行细化、量化、具体化,确保可执行、可监督、可检查、可问责,取得了良好的效果。
2. “范定”制度,规范创建标准。社会主体的流动性使中国乡土社会正在发生巨大变化,传统的乡规民约已经过时,亟待修订。以社会主义核心价值观为引领,与时俱进,构建适应时代需要的乡规民约作为乡村社会价值观的标准,成当务之急;应广泛发动,因地制宜制定易操作、可落实、能见效的行为准则,让这些行为准则潜移默化,对本地每个居民的世界观、人生观、价值观起到引领性和导向性的作用。基于这一认识,栖霞区重新修订了《村(社区)民主法治创建工作指南》,赋予“四民主两公开”新的内涵,细化“村(居)民自治章程、依法治理、法律服务、依法维权和矛盾化解体系”等五项规定,丰富《村规民约》《财务公开制度》等规范文件内容,掷地有声、落地见效,为依法决策、民主管理和村民自治树立良好的标杆和准则。
3. 标准化行政权力清单,把“权力关进笼子”。梳理标准化清单,明确区行政权力办事指南的编制范围,做到“两个全覆盖”。一是部门全覆盖。即办事指南的责任单位既包括有关工作部门,也包括垂管部门或双重管理部门。二是类型全覆盖。既包括行政许可,也包括行政处罚、行政奖励、行政强制、行政确认、行政征收、行政征用、行政给付、行政裁决和其他行政权力等;既包括市区两级的权力事项,也包括法律法规规定须转报上级的审核转报事项。
掌握区行政权力办事指南的类型和编制规范。根据国务院审改办、国家标准委发布的《行政许可标准化指引(2016 版)》要求,结合工作实践,确定审批类权力、行政处罚类权力、管理类权力第三种类型的办事指南样式表格,并根据不同类型确定各类表式的基本信息。明晰区行政权力办事指南编制的具体要求。编制办事指南的具体要求可以概括为“逐项、分类、准确”:“逐项”即指南按权力事项逐项编制,不得出现多个事项一个指南的现象;“分类”即权力事项细分业务的,如审批分为登记、变更、注销等,按业务分类编制办事指南;“准确”即指南表格信息填写完整准确,因为每一项信息都要在江苏政务服务网上公示,所以一定要真实准确,为行政相对人办事提供方便。
严格区行政权力办事指南的审核标准。审核办事指南时注意“三个是否”:指南编制是否全面,填报质量是否达标,报送形式是否规范。尤其是对各项指南的关键信息进行审核时做到“四个不得”:不得擅自增加条件,提出法律法规、规章没有规定的条件,随意增加行政相对人义务;不得出现兜底性表述,如“其他法律法规规定的材料”“其他相关材料”等;不得将投诉电话与咨询、查询电话相同,必须畅通投诉举报渠道;不得超过省里规定的每项权力事项办结时限,省里在编制指南时已经将办结时限压缩到法律规定时间的 50% 的,根据实际情况,深化以审改为龙头的“放管服”改革,便利企业和群众办事,在确保安全、环保的前提下,尽最大可能优化简化审批流程,进一步压缩办结时限,坚持言行一致、承诺践诺。
全面推行权力清单标准化建设,建立“不见面”事项清单,减少主观用权空间。通过权力清单标准化建设,除涉密和法律法规有特别规定外,区街两级共梳理出“公司登记、施工许可证发放、社保证明打印、市民卡挂失、二胎准生证办理”等 182 项“不见面”政务服务事项,全部纳入事项清单,进行标准化管理,取消没有法律法规依据的证明和盖章环节。梳理权力清单后,向社会公布,其中网上审批服务事项 78 项,代办、陪办和上门办理服务事项 104 项。同时,对128 项行政许可、211 项备案事项进行全要素梳理,行政权力事项清单和办事指南全部标准化入库,并向社会公布。向社会公布事项清单,做到凡是能够实现不见面办理的事项“应上尽上”,最大程度放宽服务范围,减少主观用权空间,实现权力阳光运行,通过政府放权让利的“失”和“痛”,换来企业和公众办事的“得”和“爽”。网络就是一个无形的笼子,“不见面审批”不仅方便了群众办事,还通过“把权力关进笼子”,减少了见面审批时可能出现的权力寻租空间。
第三节 健全政务标准体系,建设法治政府
政务服务是政府职能转变与人民获得感是否增强的“试金石”,政务服务标准化建设是政务服务能力建设的重要内容。2014年,栖霞区在尧化街道启动“全科政务”探索并持续优化标准;2016 年,尧化街道便民服务中心被确立为省民政标准化建设试点。
尧化街道经过三年多的创新实践,街道全科政务的管理效能、服务质量和服务能力得到显著提升。2017 年“全科政务”通过国家标准委组织的国家级社会管理和公共服务综合标准化试点终期评估,成为首个国家级“全科政务”服务标准示范点。尧化街道依据相关政策法规和国家标准,在学习借鉴各地有关政务中心管理与服务的先进经验的基础上,系统分析全科政务服务的运行特点,遵循系统性、层次性、动态开放性、协调性等原则搭建了具有“全科政务服务”特色的标准体系框架。为了增强标准体系的适用性,使其更符合中心的运行实际,中心首先对所有的管理事项和服务事项进行全面梳理,对已有的工作制度及工作流程进行分类汇总,纳入标准体系;同时,根据每个社工的业务专长,结合各项目的服务要求、办理规程和不同事项运转的保障需求,按照“写我所做,做我所写”的原则编写标准,经多轮集体讨论后定稿,确保标准务实、简化、优化,易于实施、便于监督。中心还通过认真开展自查,及时发现工作中存在的问题,并以解决问题为导向,编制标准制定计划,逐步完善和健全标准体系。
一是持续完善标准体系内容。标准体系突出“全科政务服务”特色,紧密贴合实际需要,尤其是在服务事项方面,按照各业务子系统进行排列,体现了较强的灵活性,方便中心根据政策法规实时调整体系内标准。在服务模式方面,优化并固化了即办、代办、陪办和上门办理四种服务模式的流程;在服务提供方面,标准内容中对首问负责、一次性告知、一窗口办结等服务要求都作了详细的规定。对已建立的标准体系,中心还广泛征求意见和建议,结合实际工作需求进行修改,并在试运行后作了进一步完善。整个全科政务服务标准体系共纳入标准 215 项,其中国家标准 23 项、行业标准 7 项,中心内部标准 185 项。从各子体系来看,共有基础和通用标准 18 项,管理标准 34 项、业务标准 134 项、服务标准 29 项。
二是有效开展标准宣传培训。中心采用“1+2+X”的宣传培训模式。“1”即学透标准,中心制作《全科社工培训手册》“口袋教科书”,200 余名政务中心全科社工及各社区相关工作人员“人手一本”,方便随时学习和参考;“2”即内部培训和外部培训相结合,通过业务培训及经验交流等方式,增强标准化工作专业力量;“X”即多形式渗透标准理念,通过专题讲座、座谈会、“5 点
例会”制度和网络互动等多种形式说标准、议标准,让标准化理念和方法融入工作的每一个环节,增强执行标准的自觉性。
三是全面推进标准实施。中心制定了标准实施计划,从改善硬件环境、整肃服务行为、规范项目办理等具体事项入手,要求每个工作人员一言一行都要严格按照标准执行,鼓励积极践行标准,惩戒执行不力行为。在标准运行中,结合实践不断修正完善具体标准,其中,服务规范标准对中心提升服务效能、规范工作方法、优化工作流程等方面改进最大;同时,对最具特色的服务模式进行固化提升,总结制定了即办、代办、陪办及上门办理四类服务规范。
四是制定标准持续改进措施。中心建立并实施内部运行监督制度,对体系内标准的实施进行持续性监督检查,有效保障了标准体系的运行。不断健全外部投诉处理制度,及时处置率和居民电子实时评价满意率始终保持在 100%。购买第三方服务,开展全科政务满意度调查,整体满意度在 95% 以上。中心根据实际运行情况,对标准体系进行动态管理,随着业务内容的变化,对标准体系进行修订,同时严格执行运行监督制度,合理安排监督检查计划。
栖霞区 9 个街道已全部推行全科政务服务模式,以尧化街道为试点的“打造‘全科办理’的一门受理社会救助服务新模式”获国家民政部 2017 年度社会救助领域优秀创新案例第一名,人民日报、新华社、光明日报、经济日报、南京电视台等国际国内媒体相继进行了近 30 次的专题报道。
尧化街道经过三年多的创新实践,街道全科政务的管理效能、服务质量和服务能力得到显著提升。2017 年“全科政务”通过国家标准委组织的国家级社会管理和公共服务综合标准化试点终期评估,成为首个国家级“全科政务”服务标准示范点。尧化街道依据相关政策法规和国家标准,在学习借鉴各地有关政务中心管理与服务的先进经验的基础上,系统分析全科政务服务的运行特点,遵循系统性、层次性、动态开放性、协调性等原则搭建了具有“全科政务服务”特色的标准体系框架。为了增强标准体系的适用性,使其更符合中心的运行实际,中心首先对所有的管理事项和服务事项进行全面梳理,对已有的工作制度及工作流程进行分类汇总,纳入标准体系;同时,根据每个社工的业务专长,结合各项目的服务要求、办理规程和不同事项运转的保障需求,按照“写我所做,做我所写”的原则编写标准,经多轮集体讨论后定稿,确保标准务实、简化、优化,易于实施、便于监督。中心还通过认真开展自查,及时发现工作中存在的问题,并以解决问题为导向,编制标准制定计划,逐步完善和健全标准体系。
一是持续完善标准体系内容。标准体系突出“全科政务服务”特色,紧密贴合实际需要,尤其是在服务事项方面,按照各业务子系统进行排列,体现了较强的灵活性,方便中心根据政策法规实时调整体系内标准。在服务模式方面,优化并固化了即办、代办、陪办和上门办理四种服务模式的流程;在服务提供方面,标准内容中对首问负责、一次性告知、一窗口办结等服务要求都作了详细的规定。对已建立的标准体系,中心还广泛征求意见和建议,结合实际工作需求进行修改,并在试运行后作了进一步完善。整个全科政务服务标准体系共纳入标准 215 项,其中国家标准 23 项、行业标准 7 项,中心内部标准 185 项。从各子体系来看,共有基础和通用标准 18 项,管理标准 34 项、业务标准 134 项、服务标准 29 项。
二是有效开展标准宣传培训。中心采用“1+2+X”的宣传培训模式。“1”即学透标准,中心制作《全科社工培训手册》“口袋教科书”,200 余名政务中心全科社工及各社区相关工作人员“人手一本”,方便随时学习和参考;“2”即内部培训和外部培训相结合,通过业务培训及经验交流等方式,增强标准化工作专业力量;“X”即多形式渗透标准理念,通过专题讲座、座谈会、“5 点
例会”制度和网络互动等多种形式说标准、议标准,让标准化理念和方法融入工作的每一个环节,增强执行标准的自觉性。
三是全面推进标准实施。中心制定了标准实施计划,从改善硬件环境、整肃服务行为、规范项目办理等具体事项入手,要求每个工作人员一言一行都要严格按照标准执行,鼓励积极践行标准,惩戒执行不力行为。在标准运行中,结合实践不断修正完善具体标准,其中,服务规范标准对中心提升服务效能、规范工作方法、优化工作流程等方面改进最大;同时,对最具特色的服务模式进行固化提升,总结制定了即办、代办、陪办及上门办理四类服务规范。
四是制定标准持续改进措施。中心建立并实施内部运行监督制度,对体系内标准的实施进行持续性监督检查,有效保障了标准体系的运行。不断健全外部投诉处理制度,及时处置率和居民电子实时评价满意率始终保持在 100%。购买第三方服务,开展全科政务满意度调查,整体满意度在 95% 以上。中心根据实际运行情况,对标准体系进行动态管理,随着业务内容的变化,对标准体系进行修订,同时严格执行运行监督制度,合理安排监督检查计划。
栖霞区 9 个街道已全部推行全科政务服务模式,以尧化街道为试点的“打造‘全科办理’的一门受理社会救助服务新模式”获国家民政部 2017 年度社会救助领域优秀创新案例第一名,人民日报、新华社、光明日报、经济日报、南京电视台等国际国内媒体相继进行了近 30 次的专题报道。
第四节 依法授权、综合巡查,构建新型执法体制
为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于推进综合执法建立权责统一、权威高效的行政执法体制的要求,根据《中央编办关于印发开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》(中央编办发〔2015〕15 号)、《省政府办公厅印发关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见的通知》(苏政办发〔2015〕86 号)和《市政府关于南京市栖霞区综合执法体制改革试点方案的批复》(宁政复〔2016〕72 号)等精神,栖霞区结合实际,以网络联动支持下的协同整合模式为中心,创新基层综合执法体制改革实践。栖霞区尧化街道于 2014 年11 月启动综合执法改革,初衷是探索街道如何有效发挥综合执法效能。在总结尧化街道综合执法改革经验的基础上,2015 年 7 月,栖霞区启动街道综合执法改革,将 10 个区部门的 1313 项行政检查权下移街道,由一支队伍管理全部,并在法律框架内首次提出了行政检查权和行政处罚权分离。2015 年 10 月起,经市编办具体指导,栖霞区政府形成了《栖霞区综合执法体制改革试点方案》,2016 年 4 月在全区推开。
这项改革是为了解决基层行政执法力量条块分散、区街执法边界不够清晰、群众反映执法处置不够及时等“老大难”问题。街道通过综合行政检查发现问题、制止问题,对于发现的违法行为通过信息平台移交区相关行政管理机关,由各自的处罚主体来作出处罚决定和完成行政管理。行政处罚权保留在行政管理机关,行政管理机关可以更有力度地实施管理;行政检查权集中可以实现更高的检查效率。高效率行政检查与专业行政执法结合起来,能达到更合理的执法效果。栖霞区以执法重心下移到街道为着力点,构建了新型的基层政府综合执法体制,解决了部门有执法权“管得着的看不见”,街道无执法权“看得见的管不着”的难题。
1. 政府部门的职能调整与重新划分。栖霞区梳理现有行政执法权力事项,按照行政处罚与行政检查相对分离的原则,重点将与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等方面的行政检查权相对集中交给街道综合履行,落实街道基层执法责、权一致,更好发挥作用。一是区政府各部门依法履行法定行政处罚权及行政强制权,并加强对各街道综合行政检查执法工作的业务指导。二是将区住房建设(22项)、劳动保障(23项)、环境保护(44 项)、安全生产(12 项)、农业林业(23 项)、水务(13 项)、文化旅游(8 项)、城市管理(189 项)、交通运输(118 项)、市场监管(861项)等10个领域的共1313项行政检查执法职能相对集中交给各街道办事处承担,街道组织实施区域内的综合行政检查执法工作。三是将群众高度关注的农贸市场、建筑工地、各类噪音、各类焚烧等方面行政检查权集中交给街道。四是街道城管中队、市场监督分局、交通运输部分执法力量继续履行原有的行政处罚权。五是建立全面覆盖、没有交叉、没有空白、区街明晰的执法权力清单制度,其中街道建立行政检查事项清单,各部门建立行政处罚、行政强制和保留的行政检查事项清单,形成街道检查、部门处罚的合作与制约关系,从而改变条块分割、难以形成合力的不利局面。遍布全区的综合执法队员负责出街巡查所有条口,多数时候现场就予以解决,出现问题也是当即反馈给相应部门进行处理。
2. 整合执法力量创新基层执法队伍。突破现有行政执法力量条块分割的障碍,在不新增编制和人员的前提下,重新组织基层执法力量,实现组织机构和管理制度创新重构,实现基层的事由基层的人来做,保证执法效果落实到位。一是组建各街道综合行政检查执法大队,为各街道所属副处级建制事业单位,受各街道委托具体承担街道行政检查执法任务。将区城管执法大队派驻街道的城管执法中队、区市场监管局按街道设置的市场监管分局和区交通运输局的部分执法力量统筹纳入各街道执法大队,同时将各街道办事处相关科室公务员和街道所属其他事业单位相关人员统筹纳入执法大队。二是所有纳入街道执法大队的执法力量都以大队名义开展综合行政检查执法工作。城管中队、市场监管分局和交通运输部分执法力量原承担的行政处罚权继续以原执法主体名义履行。三是街道执法大队各组成部分保持原有机构性质和人员身份形式不变,区授权街道对执法大队实施统一管理、统一考核、统一保障,实现管人管事相统一。四是发挥街道组织动员能力,将综合行政执法检查与网格化管理有机结合起来,将行政执法力量与执法辅助人员相结合,充分发动各方面社会力量参与基层行政执法。
3. 创新建立高效的执法运行模式。建立街道实施综合行政检查、区政府部门实施行政处罚两级各尽其力、各负其责、相互监督、相互支撑的高效运行执法模式。一是建立街道综合行政检查执法制度。打破原有执法人员仅在各自单一领域执法的限制,重组行政检查执法工作体系,执法队员实行“全科医生”式综合执法。统一执法证件,根据需要配备必要的技术装备,建立街道区域全覆盖的定期检查、重点检查、网格式巡查等多种行政检查执法模式,及时尽早地发现并制止违法行为。二是建立街道向部门移交违法案件的制度。街道执法检查过程中发现认为需要给予行政处罚的违法行为,及时公开移交给相关部门,并在部门进行行政处罚过程中给予必要的协助配合。三是政府部门分别依法定职责对违法行为及时合理地作出行政处罚决定并监督执行,对于构成违法犯罪的案件要及时移交司法部门。街道在案件移交后可以监督政府部门及时作出行政处罚决定,防止该处罚不处罚的问题发生。四是建立区政府部门双随机抽查制度。政府部门在认为必要时可以对重点领域、重点区域实施双随机抽查,监督街道综合行政检查执法工作情况,防止街道执法过程中该查不查、查不到位和该及时制止没有及时制止等问题发生。综合执法信息化还与社区治理网格化相衔接,将辖区内所有物理机构、GIS 地理信息库、视频监控系统等纳入区综合执法信息平台,实现接口互通、数据联动。进一步完善“一个号码管服务”,推动综合执法信息平台与 96106 民生服务、权力阳光运行平台、数字城管以及政务服务等平台对接,力争一个平台发现案情,多个平台共享利用,实现执法检查精准化。
4. 建立阳光执法综合信息平台。整合现有政府有关信息平台,建立阳光执法综合信息平台,实现阳光执法、多层次监督、高效行政管理和信用公开等功能。一是研发区综合执法信息平台和移动端执法应用程序(App)。按照“资源整合、数据共享、平台互通”的原则,对接相关部门业务平台,实现街道执法现场与部门实时在线、信息及时传送,实施流程监控、结果反馈,并将处置过程和结果公开。建立电子档案,实现执法过程全程记录,推行电子监察、动态统计考核。二是综合信息平台向区领导、区纪委监委、组织部、人社局、机关工委、检察院等部门开放,发挥多层次监督作用。三是综合信息平台向政府各部门开放,实现行政执法与行政管理的有机结合。四是综合信息平台建立监管对象信用体系并向社会开放,为全社会参与维护市场秩序和社会公共秩序创造条件。
5. 转变执法方式,注重发挥行政指导的作用。管理的最高境界是“无为而治”,行政管理的最高目标就是用柔性的手段让绝大多数监管对象自律。从行政管理的链条看,大体可分为行政指导、行政巡查、行政执法三种,按照逐级支撑、相互联动的原则,行政执法对行政巡查形成支撑,行政巡查对行政指导形成支撑。因此,市场监管应主动适应建设服务型政府的要求,改变传统的执法思想、执法习惯和执法方式,在行政管理过程中注重发挥行政指导的作用,采取宣传、提醒、建议、劝导等方式,指导行政管理相对人依法经营、自觉履行法定义务,主动纠正违法行为。从效能看,行政指导比较柔性化,适宜轻微或面广的违法违规行为,监管对象易接受;行政执法惩罚性强,震慑效果比较明显,尤其当行政指导无效时,采取行政执法手段会对周围经营者起到警示效果,有利于更好地推进行政指导。
6. 健全综合监管和执法保障制度。一是建立统一的行政执法监督考核制度。成立区综合执法改革监督考核组,制订监督考核制度,督促落实行政执法责任制。二是区各执法部门和街道综合行政检查执法大队的执法程序应严格按照法定程序,实行行政检查、行政处罚、行政强制的告知制度,增强执法透明度,保障相对人的参与权、知情权、申诉权和救济权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进执法公开、公正。三是科学合理界定执法机构、执法岗位以及执法人员的权力与责任,严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错追究和重大执法决定法制审核等制度,全面落实行政执法责任制。四是加强对执法人员的法制与业务培训,切实提高执法队伍整体素质和执法水平。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度,未经考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。五是街道行政检查综合执法所需经费纳入区级财政预算。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,罚没收入按规定全额上缴财政国库,纳入财政预算管理,严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩,严禁下达或者变相下达罚没指标。
这项改革是为了解决基层行政执法力量条块分散、区街执法边界不够清晰、群众反映执法处置不够及时等“老大难”问题。街道通过综合行政检查发现问题、制止问题,对于发现的违法行为通过信息平台移交区相关行政管理机关,由各自的处罚主体来作出处罚决定和完成行政管理。行政处罚权保留在行政管理机关,行政管理机关可以更有力度地实施管理;行政检查权集中可以实现更高的检查效率。高效率行政检查与专业行政执法结合起来,能达到更合理的执法效果。栖霞区以执法重心下移到街道为着力点,构建了新型的基层政府综合执法体制,解决了部门有执法权“管得着的看不见”,街道无执法权“看得见的管不着”的难题。
1. 政府部门的职能调整与重新划分。栖霞区梳理现有行政执法权力事项,按照行政处罚与行政检查相对分离的原则,重点将与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等方面的行政检查权相对集中交给街道综合履行,落实街道基层执法责、权一致,更好发挥作用。一是区政府各部门依法履行法定行政处罚权及行政强制权,并加强对各街道综合行政检查执法工作的业务指导。二是将区住房建设(22项)、劳动保障(23项)、环境保护(44 项)、安全生产(12 项)、农业林业(23 项)、水务(13 项)、文化旅游(8 项)、城市管理(189 项)、交通运输(118 项)、市场监管(861项)等10个领域的共1313项行政检查执法职能相对集中交给各街道办事处承担,街道组织实施区域内的综合行政检查执法工作。三是将群众高度关注的农贸市场、建筑工地、各类噪音、各类焚烧等方面行政检查权集中交给街道。四是街道城管中队、市场监督分局、交通运输部分执法力量继续履行原有的行政处罚权。五是建立全面覆盖、没有交叉、没有空白、区街明晰的执法权力清单制度,其中街道建立行政检查事项清单,各部门建立行政处罚、行政强制和保留的行政检查事项清单,形成街道检查、部门处罚的合作与制约关系,从而改变条块分割、难以形成合力的不利局面。遍布全区的综合执法队员负责出街巡查所有条口,多数时候现场就予以解决,出现问题也是当即反馈给相应部门进行处理。
2. 整合执法力量创新基层执法队伍。突破现有行政执法力量条块分割的障碍,在不新增编制和人员的前提下,重新组织基层执法力量,实现组织机构和管理制度创新重构,实现基层的事由基层的人来做,保证执法效果落实到位。一是组建各街道综合行政检查执法大队,为各街道所属副处级建制事业单位,受各街道委托具体承担街道行政检查执法任务。将区城管执法大队派驻街道的城管执法中队、区市场监管局按街道设置的市场监管分局和区交通运输局的部分执法力量统筹纳入各街道执法大队,同时将各街道办事处相关科室公务员和街道所属其他事业单位相关人员统筹纳入执法大队。二是所有纳入街道执法大队的执法力量都以大队名义开展综合行政检查执法工作。城管中队、市场监管分局和交通运输部分执法力量原承担的行政处罚权继续以原执法主体名义履行。三是街道执法大队各组成部分保持原有机构性质和人员身份形式不变,区授权街道对执法大队实施统一管理、统一考核、统一保障,实现管人管事相统一。四是发挥街道组织动员能力,将综合行政执法检查与网格化管理有机结合起来,将行政执法力量与执法辅助人员相结合,充分发动各方面社会力量参与基层行政执法。
3. 创新建立高效的执法运行模式。建立街道实施综合行政检查、区政府部门实施行政处罚两级各尽其力、各负其责、相互监督、相互支撑的高效运行执法模式。一是建立街道综合行政检查执法制度。打破原有执法人员仅在各自单一领域执法的限制,重组行政检查执法工作体系,执法队员实行“全科医生”式综合执法。统一执法证件,根据需要配备必要的技术装备,建立街道区域全覆盖的定期检查、重点检查、网格式巡查等多种行政检查执法模式,及时尽早地发现并制止违法行为。二是建立街道向部门移交违法案件的制度。街道执法检查过程中发现认为需要给予行政处罚的违法行为,及时公开移交给相关部门,并在部门进行行政处罚过程中给予必要的协助配合。三是政府部门分别依法定职责对违法行为及时合理地作出行政处罚决定并监督执行,对于构成违法犯罪的案件要及时移交司法部门。街道在案件移交后可以监督政府部门及时作出行政处罚决定,防止该处罚不处罚的问题发生。四是建立区政府部门双随机抽查制度。政府部门在认为必要时可以对重点领域、重点区域实施双随机抽查,监督街道综合行政检查执法工作情况,防止街道执法过程中该查不查、查不到位和该及时制止没有及时制止等问题发生。综合执法信息化还与社区治理网格化相衔接,将辖区内所有物理机构、GIS 地理信息库、视频监控系统等纳入区综合执法信息平台,实现接口互通、数据联动。进一步完善“一个号码管服务”,推动综合执法信息平台与 96106 民生服务、权力阳光运行平台、数字城管以及政务服务等平台对接,力争一个平台发现案情,多个平台共享利用,实现执法检查精准化。
4. 建立阳光执法综合信息平台。整合现有政府有关信息平台,建立阳光执法综合信息平台,实现阳光执法、多层次监督、高效行政管理和信用公开等功能。一是研发区综合执法信息平台和移动端执法应用程序(App)。按照“资源整合、数据共享、平台互通”的原则,对接相关部门业务平台,实现街道执法现场与部门实时在线、信息及时传送,实施流程监控、结果反馈,并将处置过程和结果公开。建立电子档案,实现执法过程全程记录,推行电子监察、动态统计考核。二是综合信息平台向区领导、区纪委监委、组织部、人社局、机关工委、检察院等部门开放,发挥多层次监督作用。三是综合信息平台向政府各部门开放,实现行政执法与行政管理的有机结合。四是综合信息平台建立监管对象信用体系并向社会开放,为全社会参与维护市场秩序和社会公共秩序创造条件。
5. 转变执法方式,注重发挥行政指导的作用。管理的最高境界是“无为而治”,行政管理的最高目标就是用柔性的手段让绝大多数监管对象自律。从行政管理的链条看,大体可分为行政指导、行政巡查、行政执法三种,按照逐级支撑、相互联动的原则,行政执法对行政巡查形成支撑,行政巡查对行政指导形成支撑。因此,市场监管应主动适应建设服务型政府的要求,改变传统的执法思想、执法习惯和执法方式,在行政管理过程中注重发挥行政指导的作用,采取宣传、提醒、建议、劝导等方式,指导行政管理相对人依法经营、自觉履行法定义务,主动纠正违法行为。从效能看,行政指导比较柔性化,适宜轻微或面广的违法违规行为,监管对象易接受;行政执法惩罚性强,震慑效果比较明显,尤其当行政指导无效时,采取行政执法手段会对周围经营者起到警示效果,有利于更好地推进行政指导。
6. 健全综合监管和执法保障制度。一是建立统一的行政执法监督考核制度。成立区综合执法改革监督考核组,制订监督考核制度,督促落实行政执法责任制。二是区各执法部门和街道综合行政检查执法大队的执法程序应严格按照法定程序,实行行政检查、行政处罚、行政强制的告知制度,增强执法透明度,保障相对人的参与权、知情权、申诉权和救济权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进执法公开、公正。三是科学合理界定执法机构、执法岗位以及执法人员的权力与责任,严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错追究和重大执法决定法制审核等制度,全面落实行政执法责任制。四是加强对执法人员的法制与业务培训,切实提高执法队伍整体素质和执法水平。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度,未经考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。五是街道行政检查综合执法所需经费纳入区级财政预算。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,罚没收入按规定全额上缴财政国库,纳入财政预算管理,严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩,严禁下达或者变相下达罚没指标。
点评四:
法治是现代文明的重要表征,更是一个现代化的文明社会的核心价值。法治对于治理现代化具有重要的意义,因为“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,没有法治,便无善治,也没有国家治理和城市治理现代化。党的十八届四中全会提出社会治理法治化,强调要注重运用法治方式和法治思维解决社会问题。2014年,中共中央通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,强调要“加快建设社会主义法治国家”,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。“依法治城”、建设法治城市政府成为题中应有之义。
然而,不可否认的是,在目前地方政府的城市管理工作中,有不少行政执法制度自由裁量空间大,程序不规范,管理执法随意性较大;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重;执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。针对这些各地城市管理中普遍存在的法治不完善问题,栖霞区探索出了一套可复制、具有推广价值的法治化规范化的城市管理办法。具体而言,这一法治化的城市管理办法主要体现在以下三个方面。
一是注重依法行政,以标准体系规范各单位依法依规行使公权力,从而更好地发挥政府在社会治理中的主导作用。从某种程度上讲,社会治理就是相关政府部门和机构依法行使公共权力、协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、构建社会秩序的活动。根据我国的行政管理法律法规,只有区(县)级政府才有行政执法权,而这些权力主要是由区政府的市场监管局、城管局、交通局等执法部门来行使的。这些横向行政部门之间往往因行政权划分过细而相互扯皮,有了利益相互争,出了问题大家推,显然不利于行政执法。从纵向讲,社会治理过程中自上而下、向上集权的运行机制缺乏一定的弹性,出现的主要问题是效率低下。而一线的街道办事处又没有法律所赋予的执法权,也不利于行政执法。党的十八届四中全会提出“重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为”,行政检查作为与行政处罚并列的行政执法行为,开始得到重视。2015 年底,中共中央国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,要求推动执法事项属地化管理和执法重心下移,其中强调依法规范行使行政检查权和行政强制权。现行法律规定行政处罚权跨部门集中和调整需要经过省级政府特定程序批准,而行政检查权不同于行政处罚权,可以理解为行政职能的调整,由上级政府批准即可。正是基于这一新理念,栖霞区探索出了行政检查权与行政处罚权既分开又通过“综合管理平台”有机统一起来的综合执法改革,从而大大提升了城市管理的法治化、规范化水平。由于栖霞区辖区内既有城市街道,也有涉农街道,因此栖霞区围绕综合行政检查权下移进行改革不仅切合实际,而且更适合基层,从而也更具有可复制性和推广价值。
在全科政务的改革中,栖霞区依据相关政策法规和国家标准,在学习借鉴各地有关政务中心管理与服务的先进经验的基础上,对所有的管理事项和服务事项进行全面梳理,对已有的工作制度及工作流程进行分类汇总,纳入标准体系,搭建了具有“全科政务服务”特色的标准体系框架,同时制定了标准实施计划,从改善硬件环境、整肃服务行为、规范项目办理等具体事项入手,要求每个工作人员一言一行都要严格按照标准执行。此外,还通过权力清单标准化建设,将 215 项不见面审批服务事项清单和办理指南全部标准化入库,向社会公布,并推行申报材料的规范化、标准化、电子化。
二是注重以服务执法打造服务型政府,体现了现代城市文明精神。特别值得指出的是,栖霞区的综合执法改革并不是强调单纯的行政执法权,因为如果每一件可以整改的事都要严格执法,对于政府来说会增加执法成本,对于被执法对象来说,则扩大了损失。因此,综合执法的本质是以服务为中心,更强调执法的检查、监督和整改。这具体体现在栖霞区将依法治理的理念贯穿于城市治理的主体、客体和方法中。依法治理主体是政府相关职能部门及人员。栖霞区通过体制机制的调整和改革,不仅给运用权力进行治理的主体设定了权力范围和边界,而且使得过去职能单一的城管队员变成了全能型的综合执法队员。客体则是被管理的对象。
依法治理的目的并不是要把被管理对象管死,管得过死则城市没有活力,因此,真正体现现代文明理念的依法治理是要被管理的对象自觉主动地在法律规定的范围内行事。依法治理理念不仅要求城市政府依法行政,也要求企业、公民和社会依法办事。在这方面,栖霞区的行政执法注重从被管理的对象出发,以人为本,贯彻以人民为中心的理念,在执法过程中以服务被管理对象为中心,更强调执法的检查、监督和整改。在具体的综合执法机制上,栖霞区通过和街道联动,依托街道网格化管理,街道的巡查人员可在整改期内多次提醒企业,督促企业完善管理;同时,也使得市场监管局与街道社区的信息沟通增多,也提升了执法效率。其目的是促进被管理对象依法办事,自觉主动地在法律规定的范围内行事,很好地体现了服务型政府的法治精神和城市的现代文明程度。
三是注重规章制度、规约体系、价值规范体系等“软法”在城市治理中的应用,体现了法治、自治、德治“三治融合”的精神。法治在基层治理中不单指遵守法律条文,也包括遵守村规民约、公共秩序等一整套规则体系等“软法”。软法是指那些效力结构未必完整,无须依靠国家强制保障实施,但能够产生社会实效的法律规范;软法治理在城市社区治理、环境治理、区域合作治理中有着广泛应用。在现代城市中,由于治理具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征,因此治理的依据不仅包括国家立法,而且包括非国家制定和保障实施的规则,也就是说不仅包括硬法,还包括软法。
党的十九大报告指出,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这是对基层治理提出的更高要求。其实,自治、法治、德治相结合的三治融合不仅在乡村治理中具有重要意义,对于现代城市社区的治理也具有重要价值。虽然我国的现代城市治理需要转到以法治为主的轨道上,但仍然需要正视传统文化价值规范体系等“软法”对市民精神潜移默化的作用和城市文明的深层影响。
由于中国乡土社会正在发生巨大变化,传统的乡规民约已经过时,由城市居民聚集形成的城市社区需要自己的治理规约体系。在这方面,栖霞区注重以社会主义核心价值观为引领,建章立制、完善社区规约,因地制宜制定易操作、可落实、能见效的社区居民行为准则,在辖区小区普遍订立居民公约,对居民的世界观、人生观、价值观起到了引领性和导向性的作用,推动了社会主义核心价值观在基层社会和人民群众中的广泛传播。
与此同时,在城市社区建设中,栖霞区注重引导社区居民深入贯彻村民委员会组织法、居民委员会组织法等基层群众自治法律法规,通过修订《村(社区)民主法治创建工作指南》,赋予“四民主两公开”新的内涵,丰富《村规民约》《财务公开制度》等规范文件,大力推进社区居民依法直接行使民主权利,进行民主监督,管理社区公共事务和公益事业,使广大基层群众在自我管理、自我服务中增强法治意识和权利义务观念,提高依法管理社会事务的意识和能力。为规范基层政府和社区的小微权力的运行,栖霞区不仅明确区行政权力办事指南的编制范围,还制定了基层群众自治组织依法履行职责事项和协助政府工作事项“权力清单”。按照“清单之外无权力”的要求,对列入清单的每项权力规定了运行规范和行使流程,通过法规依据、管理权限、运作流程、执行标准等小微权力的运行程序,最大程度压缩人为因素的空间,使基层干部按规定行使职权,在很大程度上做到了广大干部有权不任性,规定职责必须为,无规定、无授权绝对不可为,为基层社会治理提供了强有力的“软法”保障机制。
(续转第21期)
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发:本院各领导,各成员单位。
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然而,不可否认的是,在目前地方政府的城市管理工作中,有不少行政执法制度自由裁量空间大,程序不规范,管理执法随意性较大;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重;执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。针对这些各地城市管理中普遍存在的法治不完善问题,栖霞区探索出了一套可复制、具有推广价值的法治化规范化的城市管理办法。具体而言,这一法治化的城市管理办法主要体现在以下三个方面。
一是注重依法行政,以标准体系规范各单位依法依规行使公权力,从而更好地发挥政府在社会治理中的主导作用。从某种程度上讲,社会治理就是相关政府部门和机构依法行使公共权力、协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、构建社会秩序的活动。根据我国的行政管理法律法规,只有区(县)级政府才有行政执法权,而这些权力主要是由区政府的市场监管局、城管局、交通局等执法部门来行使的。这些横向行政部门之间往往因行政权划分过细而相互扯皮,有了利益相互争,出了问题大家推,显然不利于行政执法。从纵向讲,社会治理过程中自上而下、向上集权的运行机制缺乏一定的弹性,出现的主要问题是效率低下。而一线的街道办事处又没有法律所赋予的执法权,也不利于行政执法。党的十八届四中全会提出“重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为”,行政检查作为与行政处罚并列的行政执法行为,开始得到重视。2015 年底,中共中央国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,要求推动执法事项属地化管理和执法重心下移,其中强调依法规范行使行政检查权和行政强制权。现行法律规定行政处罚权跨部门集中和调整需要经过省级政府特定程序批准,而行政检查权不同于行政处罚权,可以理解为行政职能的调整,由上级政府批准即可。正是基于这一新理念,栖霞区探索出了行政检查权与行政处罚权既分开又通过“综合管理平台”有机统一起来的综合执法改革,从而大大提升了城市管理的法治化、规范化水平。由于栖霞区辖区内既有城市街道,也有涉农街道,因此栖霞区围绕综合行政检查权下移进行改革不仅切合实际,而且更适合基层,从而也更具有可复制性和推广价值。
在全科政务的改革中,栖霞区依据相关政策法规和国家标准,在学习借鉴各地有关政务中心管理与服务的先进经验的基础上,对所有的管理事项和服务事项进行全面梳理,对已有的工作制度及工作流程进行分类汇总,纳入标准体系,搭建了具有“全科政务服务”特色的标准体系框架,同时制定了标准实施计划,从改善硬件环境、整肃服务行为、规范项目办理等具体事项入手,要求每个工作人员一言一行都要严格按照标准执行。此外,还通过权力清单标准化建设,将 215 项不见面审批服务事项清单和办理指南全部标准化入库,向社会公布,并推行申报材料的规范化、标准化、电子化。
二是注重以服务执法打造服务型政府,体现了现代城市文明精神。特别值得指出的是,栖霞区的综合执法改革并不是强调单纯的行政执法权,因为如果每一件可以整改的事都要严格执法,对于政府来说会增加执法成本,对于被执法对象来说,则扩大了损失。因此,综合执法的本质是以服务为中心,更强调执法的检查、监督和整改。这具体体现在栖霞区将依法治理的理念贯穿于城市治理的主体、客体和方法中。依法治理主体是政府相关职能部门及人员。栖霞区通过体制机制的调整和改革,不仅给运用权力进行治理的主体设定了权力范围和边界,而且使得过去职能单一的城管队员变成了全能型的综合执法队员。客体则是被管理的对象。
依法治理的目的并不是要把被管理对象管死,管得过死则城市没有活力,因此,真正体现现代文明理念的依法治理是要被管理的对象自觉主动地在法律规定的范围内行事。依法治理理念不仅要求城市政府依法行政,也要求企业、公民和社会依法办事。在这方面,栖霞区的行政执法注重从被管理的对象出发,以人为本,贯彻以人民为中心的理念,在执法过程中以服务被管理对象为中心,更强调执法的检查、监督和整改。在具体的综合执法机制上,栖霞区通过和街道联动,依托街道网格化管理,街道的巡查人员可在整改期内多次提醒企业,督促企业完善管理;同时,也使得市场监管局与街道社区的信息沟通增多,也提升了执法效率。其目的是促进被管理对象依法办事,自觉主动地在法律规定的范围内行事,很好地体现了服务型政府的法治精神和城市的现代文明程度。
三是注重规章制度、规约体系、价值规范体系等“软法”在城市治理中的应用,体现了法治、自治、德治“三治融合”的精神。法治在基层治理中不单指遵守法律条文,也包括遵守村规民约、公共秩序等一整套规则体系等“软法”。软法是指那些效力结构未必完整,无须依靠国家强制保障实施,但能够产生社会实效的法律规范;软法治理在城市社区治理、环境治理、区域合作治理中有着广泛应用。在现代城市中,由于治理具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征,因此治理的依据不仅包括国家立法,而且包括非国家制定和保障实施的规则,也就是说不仅包括硬法,还包括软法。
党的十九大报告指出,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这是对基层治理提出的更高要求。其实,自治、法治、德治相结合的三治融合不仅在乡村治理中具有重要意义,对于现代城市社区的治理也具有重要价值。虽然我国的现代城市治理需要转到以法治为主的轨道上,但仍然需要正视传统文化价值规范体系等“软法”对市民精神潜移默化的作用和城市文明的深层影响。
由于中国乡土社会正在发生巨大变化,传统的乡规民约已经过时,由城市居民聚集形成的城市社区需要自己的治理规约体系。在这方面,栖霞区注重以社会主义核心价值观为引领,建章立制、完善社区规约,因地制宜制定易操作、可落实、能见效的社区居民行为准则,在辖区小区普遍订立居民公约,对居民的世界观、人生观、价值观起到了引领性和导向性的作用,推动了社会主义核心价值观在基层社会和人民群众中的广泛传播。
与此同时,在城市社区建设中,栖霞区注重引导社区居民深入贯彻村民委员会组织法、居民委员会组织法等基层群众自治法律法规,通过修订《村(社区)民主法治创建工作指南》,赋予“四民主两公开”新的内涵,丰富《村规民约》《财务公开制度》等规范文件,大力推进社区居民依法直接行使民主权利,进行民主监督,管理社区公共事务和公益事业,使广大基层群众在自我管理、自我服务中增强法治意识和权利义务观念,提高依法管理社会事务的意识和能力。为规范基层政府和社区的小微权力的运行,栖霞区不仅明确区行政权力办事指南的编制范围,还制定了基层群众自治组织依法履行职责事项和协助政府工作事项“权力清单”。按照“清单之外无权力”的要求,对列入清单的每项权力规定了运行规范和行使流程,通过法规依据、管理权限、运作流程、执行标准等小微权力的运行程序,最大程度压缩人为因素的空间,使基层干部按规定行使职权,在很大程度上做到了广大干部有权不任性,规定职责必须为,无规定、无授权绝对不可为,为基层社会治理提供了强有力的“软法”保障机制。
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