钱伯华中国经济时报发文：新征程 迈向现代化的中国城镇化
点击数： 更新时间：2019-11-20 22:55:43
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本文作者： 钱伯华
（江苏省城市发展研究院常务副院长，江苏省委研究室原巡视员）
《中国经济时报》2019年10月21日第5版《智库》原版图片
新征程：迈向现代化的中国城镇化
来源：中国经济时报-中国经济新闻网
日期:2019年10月21 日
作者:钱伯华
浏览量：1111（截至当日午夜）
回首以往，城镇化成就辉煌。前瞻未来，城镇化充满希望。在新时代的新征程中，中国城镇化应紧紧围绕“新型城镇化”和“开创新时代”转型换代，下大力气把城镇化根本转换到具有特定涵义和内容的“新型”上来，进入到高质量发展的新时代。
钱伯华
今年庆祝新中国成立70周年，是紧接去年纪念改革开放40年的又一重大庆典，举国上下以此为契机，回顾总结辉煌历程，擘画开创美好未来。值此之际，本文礼赞70年来中国城镇化的伟大成就，领略全国城镇化的成功之道，献言中国城镇化的未来发展。
发展至快 功成至伟
新中国成立70年来中国城镇化的发展和贡献有多大？事实胜于雄辩，最简明有力的是用量化主要事实的权威数据来说话。
纵看历史和现状，我国的城镇化发展至快，变化至大。新中国刚刚成立时，城市数量由解放前的58个建制市，增加到1949年的136个建制市，一下子就新增了78个建制市。1957年进一步增加到176个，8年间增加了40个。后因总体平衡所需控制增长速度，至1978年增加到193个。城镇化率从1949年的10.6%提高至1957年的15.4%，再提高到1978年的17.9%。城镇人口由1949年的5765万人增加到1957年的9949万人，再增加到1978年的1.7亿人。改革开放以来，更是创造了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化新纪录。截至2018年，城镇常住人口由1978年的1.7亿人增长到8.1亿人，增加3.2倍。城镇化率由1978年的17.9%提高到59.58%。从1949年到1978年的29年平均计算，每年增长0.2个百分点，然后又走高，从1978年到2000年年均增长1个百分点，2000年到2011年超过1.5个百分点，近些年则调适为1.2个百分点。全国城市人口增速经历了由快到慢、由慢到快、进而趋稳的过程。一般认为，城镇化率从30%到70%是城镇化快速发展的阶段，超过50%就意味着从农业社会向城市社会转型。我国在2011年城市人口首次超过农村人口，整个城镇化进入到加速期与较快发展的中后期。
横看世界城市坐标系中的位置与对比，中国正在迅速崛起。世界发达国家由于经济科技先进，加之于有些国家不大、人口较少，所以城市化率较高，早已达到75%—80%，先行进入成熟期。我国由于是人口和“三农”大国，城镇化率低于高收入国家约16个百分点，低于中等收入国家约6个百分点，高于世界平均水平约3个百分点。但是，由于我国人口基数大，所以每一个百分点所对应的绝对数远远大于西方国家。特别是我们只用几十年就完成了西方国家用了200多年才完成的城镇化及工业化进程，是非常了不起的事情。美国最具影响力的智库研究认为，中国城市化进程前所未有，已处于全球增长前沿。
我国城镇化率提升，不仅仅是将农村人口转变为城市人口这么简单，而是一项复杂困难的系统工程，特别是城市“成长培养”的成本和代价越来越大。据测算，我国城镇化率年均增长1个百分点，就需要新增建设用地1800平方公里、住房3至4亿平方米、生活用水14亿立方米（吨）；每增加1个城市人，就需要新增城镇固定资产投资50万元。如此去看，我国城镇化是一个难度高、付出大的系统工程。
更值得称道的是，我国城镇在经济社会发展中已成为担纲主战的“主力军”、推动发展的“主引擎”、国民聚居的“大本营”。其地位和作用从以下一系列数据足以证明。2018年，地级以上城市市辖区仅占全国土地面积的28%，人口占全国总量的30%，而业绩贡献占比则占了大头，第二产业生产总值占全国总量的68%，第三产业生产总值占69%，社会消费品零售总额占62%，高等教育和科研力量超过90%。如果计入县级城市，所占比重更大。在科技创新、科技贡献率、科技人才拥有及成果涌现等方面，更是以城市为主。
由此可见，中国城镇化70年是多么辉煌的历程、多么伟大的事业，它在振兴中华的时代壮举中承担了重大的历史使命，发挥着重要的主体作用。
强根固本 一统集成
中国城镇化迅速推进、大获成功的根本动力和成功之道，主要是充分发挥社会主义国家制度、执政体制和民主集中制的制度优势与政治威力，抓住根本和关键强根固本，全面调动、整合、集成各方面力量和优势，聚全党全国全民之伟力，集全部发展要素之大成。
（一）依靠中央决策、举国行动的制度体制优势，中国城镇化走出了一条后发快至的快车道。新中国建立70年来中国城镇化的发展历程，无不是在社会主义制度安排之下、党和国家统领掌握之中进行的。初始启动是1949年3月中共七届二中全会，决定把工作重心由乡村转移到城市，从根本上奠定了新中国城市发展和城镇化推进的国策地位、战略部署和力量倾注。1952年9月、1955年11月，中央两次召开全国省区市城市建设局长会议。1978年3月，国务院召开全国城市工作会议。2013年12月中央城镇化工作会议、2015年12月中央城市工作会议召开，习近平同志都亲临会议发表重要讲话。由此可见，党和国家对全国城镇化一贯高度重视，将其摆在头等重要位置，统领全局，作出战略决策和工作部署。在实施过程中，充分发挥中央权威和举国体制的优势与威力，这是中国城镇化快速崛起的最强法宝和最牢依靠。
（二）新中国成立的初创和改革开放，为中国城镇发展输入了新动力、打开了新天地。在新中国成立之初，举国上下迸发出极大热忱和建设的冲天干劲，对党和国家重点建设城市的决策热烈响应、雷厉风行。具有划时代意义的改革开放，对中国城镇的发展产生了巨大的精神新动能和发展新动力，将中国城镇化推进到一个超常规跨越式发展的新时期。
（三）市场经济为城镇化发掘出无穷无尽的动力与活力，打开了广阔远大的天地与前景。市场经济的确立和实行，为城镇化发掘出活力剧增的新源泉，更新了动能超强的新引擎，打开了广阔远大的新天地，特别是在城市扩张、民生改善、投资获利、财税增收、政绩建立、市场兴起等多方面需求统一聚焦于城镇化这一“公约数”和“交汇点”的情况下，全国城镇建设如火如荼，成为如雨后春笋般的速生地，在不断改造出新、扩建新建中日新月异。
（四）激发满足对城市的向往追求，是城镇化最深厚基础、最充足源泉。中国经济社会发展的最根本宗旨和最深层动力，是对广大人民群众日益增长的美好生活需要的满足，在城镇化上同样如此。在正确的发展导向和政策促成下，发掘喷涌出从四面八方流向城市的源头活水，大批新市民特别是年轻人带着对美好生活的向往，从学校、农村、部队、海外等各方面多通道奔向城镇，为城镇提供了源源不竭的新鲜血液和长足后劲。
（五）各级党委和政府积极作为，把推进城镇化作为奋斗目标和政绩追求。在中央对于城镇化的发展导向和决策部署下，各级党委和政府及广大城镇建设者积极响应，创造性地贯彻执行，纷纷制定实施城镇化发展战略，把推进城镇化与加快发展、造福人民、创造政绩紧密结合起来，不断加快加大城市集镇的发展变化。
（六）推动城镇化多渠道多路径探索前进，走出“多路并进、多柱共擎”的城镇化崛起之路。以城市群、都市圈为主体，以大城市为“群主”，以中心城市为“中枢”，以小城镇为“卫星”和“纽带”，造成“众星拱月”之势和“众擎易举”之效，推动大中小城市和小城镇群起联动、彼此协同，互促并进、共生共荣。注重发挥各地、各方面的积极性和创造性，多路开辟、多策创新城镇化路径，多方共建、多柱共擎城镇化大厦。
（七）靠产业和科技相结合的实业兴城，推动城镇化在多化一体中互促并进。将城镇发展最根本的支撑放在各种实业、特别是和科技相结合的产业上，避免了空心化，靠增强实力推进城镇化。同时重视城乡统筹、融合发展，并与工业化、信息化、农业现代化同步推进、协同发展，使城镇化进入多化一体、互促并进的良性循环。
（八）既对外开放广借外力又增强自主创新能力，内因外力合成推进城镇化。各地城镇，特别是大中城市，都非常注重学习借鉴国际先进城市规划建设管理经验，许多城市与多国城市结对互学互鉴、交流合作。各级领导和城镇规划建设管理者们，都到发达国家先进城市考察观摩、拜师取经，取人之长、为我所用，同时实行“走出去”战略，使中国城市跻身于世界新秀城市之林。
转型换代 决胜未来
在新时代的新征程中，中国城镇化应紧紧围绕“新型城镇化”和“开创新时代”转型换代，下大力气把城镇化根本转换到具有特定涵义和内容的“新型”上来，进入到高质量发展的新时代。按照“两个一百年”的大目标和时间点决战决胜，推出足以产生历史巨变的新创举，做出必能开创新时代的新作为。
一是开拓新时代新型城镇化发展新路子。将十九大报告提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”“由高速增长阶段转向高质量发展阶段”作为总指向，全面推进新型城镇化和城市现代化，开辟城市与乡村融合发展、城市现代化与国家现代化同步推进的城镇化新道路，推动城市整体进入高质量发展的新时代。
二是将城市群打造为新型城镇化的新引擎。着重针对根本性问题——行政区划与经济区域、管辖领导权限与跨区运作之间的差异和矛盾，借鉴京津冀城市群、特别是雄安新区领导体制和运作机制经验，统揽全局、科学设计、合理布局、整合集成，使城市群优势叠加、聚变迸发，成为新时代发展的新高地和新引擎。
三是增强新型城镇化的核心竞争力和综合实力。贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，为新型城镇化建立新架构、安装新引擎，以增强特色、集聚优势，特别是发展高新科技及其产业化，增强核心竞争力和综合实力。
四是抢占未来科技与整个经济社会发展的先机和高地。在2035年、2050年两个目标时段，将重点大中城市建成重量级科学中心和创新创业高地，选准科技创新的主攻方向、竞争制胜的主要高地，创造新模式、新业态、新产业，重点在新兴战略性产业上突破抢先，为新型城镇化注入新动能、增添新后劲。
五是强力推进新型城镇化全面创新。用创造性新思维对新型城镇化科学谋划，着重建设科技强市、人才高地、创新中心、新兴产业基地，着力打造智慧城市、智能城市、创意城市、品质城市、韧性城市、宜居城市、特色城市、历史文化名城、旅游观光胜地，以各种特别长项和特色优势兴市强市，涌现出星光璀璨的活力城市、魅力城市。
六是注重培养新时代高素质接班人。事在人为，关键在人。在新时代推进新型城镇化中，高度重视人力资源这第一资源、精英人才这第一要素，注重集聚创新人才，为他们提供用武之地和创新平台。同时提高全民族科学文化素质，尤其注重培养“有理想、有本领、有担当”的青年人，造就中国城镇化新时代堪当重任的接班人。
回首以往，城镇化成就辉煌。前瞻未来，城镇化充满希望。我们坚信，中国城镇一定能承担起开创新时代的新重任，一定能走好迈向现代化的新征程。
（作者系江苏省城市发展研究院常务副院长、江苏省委研究室原巡视员）
【注】本文原作全文刊发于江苏省城市发展研究院《城市评论》第15期，题目为《中国城镇化70年发展和新时代前瞻》，请看江苏省城市发展研究院2019年10月1日微信公众号转发的电子版如下：
【原作全文】
中国城镇化七十年发展和新时代前瞻
钱 伯 华
今年庆祝新中国建立七十年，是紧接去年纪念改革开放四十年的又一重大庆典，我们以此为契机，回顾总结发展历程、集成升华成功之道，更好地擘画美好未来、开创崭新时代。正如习近平同志所说，新中国建立以来的建设和发展，无论是改革开放之前还是之后，“本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索”，新中国建立70年来城镇化的发展前进同样如此。据此，本文礼赞70年来中国城镇化的伟大成就和巨大贡献，领略全国城镇化的发展之本和成功之道，献言新时代城镇化的未来憧憬和创新前进。
发展至快 功成至伟
新中国建立70年来中国城镇化的发展和贡献有多大？事实胜于雄辩，最简明有力的是用量化客观事实的权威数据来说话。
纵看历史和现状，我国的城镇化发展至快，变化至大。新中国刚刚成立时，城市数量由解放前的58个建制市，增加到1949年的136个建制市，一下子就新增了78个建制市。1957年进一步增加到176个，8年间增加了40个。后因调整等各种因素控制增长速度，至1978年增加到193个。1978年改革开放以来大幅锐增，截至目前一共657个。城市建成区面积，以全国8个重点建设城市为例，从1949年的273平方公里，猛增到1957年的490平方公里，扩增79%。改革开放以来，全国城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里，猛增到2018年的近6万平方公里。城镇化率从1949年的10.6%提高1957年的15.4%，再提高到1978年的17.9%。城镇人口由1949年的5765万人增加到1957年的9949万人，再增加到1978年的1.7亿人。改革开放以来，创造了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化新纪录，城镇化率由1978年的17.9%提高到2018年59.58%，城镇常住人口由1978年的1.7亿人增长到8.1亿人，增加3.2倍。全国城市人口增速经历了由快到慢、由慢到快、转而趋稳的过程，1949年到1957年全国城市人口规模平均增长率为42.2%，其中省会城市高达117.2%。后来因调整收缩而走低，从1949年到1978年29年平均计算，每年增长0.2个百分点。然后又走高，从1978年到2000年年均增长1个百分点，2000年到2011年超过1.5个百分点，近些年则调缓为1.2个百分点。一般认为，城镇化率30%到70%是城镇化快速发展的阶段，超过50% 就意味着从农业社会向城市社会转型。我国在2011年城市人口首次超过农村人口，整个城镇化进入到加速期与较快发展的中后期。
横看世界城市坐标系中的位置与对比，中国正在迅速崛起。世界发达国家由于经济科技发达，加之于国家不大、人口较少，所以城市化率较高，早已达到75%-80%，先行进入成熟期。我国城镇化率低于高收入国家约16个百分点，低于中等收入国家约6个百分点，高于世界平均水平约3个百分点。但是，由于我们人口基数特别大，所以我们的每一个百分点所对应的绝对数，远远大于西方国家，给人直观感觉更明显的是，从2000年到2018年，我国每年新增城镇人口达2100多万人，比欧洲一个中等国家总人口还多。特别是我们这样一个13亿多人的大国，只用几十年时间就完成了西方国家200多年才完成的城镇化及工业化进程，是多么了不起的一件大事情！美国最具影响力的智库研究认为，中国城市化进程前所未有，已处于全球增长前沿。
我国城镇化率提升，不仅仅是将农村人口转变为城市人口这么简单，而是首先满足新增市民的就业安居、公益共享等需要，同时相应扩增城市基础设施、公共服务及其他城市配套功能。如同现在的新生代一样，城市“成长培养”的成本和代价越来越大。据测算，我国城镇化率年均增长1个百分点，就需要新增住房3至4亿平方米、建设用地1800平方公里、生活用水14亿立方米/吨；每增加一个城市人，就需要新增城镇固定资产投资50万元。如此去看，我国城镇化是一个难度多么高、付出多么大的工程！
更值得称道的是，城市在全国经济社会发展中已成为主力军。城市以其综合实力与巨大能量“担纲主战”，成为经济、科技、社会、政治、文化、信息、对外交流合作及其他各种活动与交往的中心，成为整个经济社会发展的“主引擎”、国民赖以生存发展的“大本营”。其地位和作用从以下一系列数据足以证明。2018年，全国GDP总量90.03万亿元，就是城市挑了大梁，不说所有城市，仅京津冀、长三角、长江中游、成渝、珠三角五大国家级城市群的GDP就占了半壁江山。大陆GDP中，前50位城市占到58%左右，以三成左右的人口产出了近六成的GDP。从另一侧面也可以彰显其权重：2018年，地级以上城市市辖区仅占全国土地面积的28%，人口占全国总量的30%，其他方面占比则远在此比例两倍以上，第二产业生产总值占全国总量的68%，第三产业生产总值占69%，社会消费品零售总额占62%，高等教育和科研力量超过90%。如果计入县级城市，则所占比重更大。在科技创新、科技贡献率、科技人才拥有及成果涌现等方面，更是以城市为主。在整个经济社会发展中，城市作为发展主体和主要贡献者，占比越来越高，无论是人数比例与素质，还是发展实力与贡献，城市都是第一主体。在新时代，城市对于历史使命义不容辞，对于时代重任责无旁贷，改革发展的艰巨任务和伟大目标，比较多地是靠城市担当和实现。而城市的使命和担当，决不仅仅是提高城市化率，而是作为全国发展第一主体，承担起各方面的时代重任和历史责任，在经济社会发展、改革开放等各领域、各方面充分发挥主力军作用。
由此可见，中国城镇化70年是多么辉煌的历程、多么伟大的事业，它在振兴中华的时代壮举中承担了多么重大的历史使命，发挥着多么重要的主力军作用！
中央决策 举国行动
正如美国麦克法夸尔、费正清等著名学者所讲，研究中国，如果不从中国共产党努力改造中国这一背景出发，那简直毫无意义。这同样适用于我们对中国城镇化的研究和总结。新中国建立后，中国城镇化的命运和历程、脉搏与运行，无不是在社会主义制度安排下、党和国家统领掌握中，在中央的最高权威和举国体制下，全国一个核心一盘大棋，横向到边纵向到底，一声号令调动十几亿，这就是新中国得以发生巨变包括城镇化取得成功的最强法宝和最大威势！
更重要的是，党中央的领导正确、决策科学，并且具有及时发现问题和错误、随即解决问题和纠错的能力。这主要是因为，我们党和国家始终以马克思列宁主义和中国化的马克思主义为根本指导思想。就城镇化而言，始终坚持实事求是、一切从实际出发，基于国情审时度势，既高瞻远瞩，又脚踏实地，制定大政方针，实施长远战略、中期规划、近期计划，采取一系列扎实有效的重大举措，既积极又稳妥地处理好城乡关系、城镇化过程中的一系列具体问题，遵循客观规律，分阶段、有步骤地推进城镇化宏大工程的构建实施。
全党全国工作重心的转移和中心任务的确定，是城镇化摆上重要位置的最重要、最根本前提。1949年3月5日至13日，为新中国建立作出顶层设计和战略安排的中共七届二中全会在西柏坡召开。全会着重讨论决定了党的工作重心的战略转移，即把工作重心由乡村转移到城市。毛泽东主席在报告中指出：“二中全会是城市工作会议，是历史转变点。”全会明确指出：“党着重在乡村聚集力量，用乡村包围城市这样一种时期已经完结，从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。当然城乡必须兼顾，绝不可以丢掉乡村，仅顾城市。但是工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”明确要求：“党要立即开始着手建设事业，一步一步地学会管理城市，并将恢复和发展城市中的生产作为中心任务。城市中的其他工作，都必须围绕着生产建设这个中心工作并为这个中心工作服务。”为强调其重要性，而放到了巩固人民政权的重要位置。这从根本上确立新中国城市发展和城镇化推进的思想支撑和政治保证、国家依托和国策地位、战略摆布和力量倾注。
在党的七届二中全会精神贯彻3年多的基础上，1952年9月中央政府主管部门召开城市建设座谈会，提出了“有重点地进行城市建设”的方针。1954年6月，经中共中央批准、由中央主管部门召开全国第一次城市建设工作会议，提出了全国城市建设为社会主义工业化、为生产、为劳动人民服务，与工业建设相适应进行重点建设、稳步前进的方针，着重研究部署了支持重点城市建设。1955年11月，又在全国省市区城市建设局长会议上，进一步把城市工作方针完善为“为工业建设、为生产、为劳动人民服务，保持工业建设和生产的需要，适应满足劳动人民的物质文化生活要求”。
20世纪60年代初，为加强对城市的集中统一管理和解决当时城市经济生活的突出矛盾，先后于1962年9月、1963年10月，由中共中央、国务院召开最高层级和规格的城市工作会议。这两次城市工作会议，在1954年6月全国城市建设工作会议成果基础上，主要针对城市是消费型的、农村是生产型的这种农业社会性的看法，进一步明确了城市的定位和作用，强调了城市的工作重心和重点建设地位，同时强调城市特别是城市工业要做好对农村的支持。
1978年3月，由国务院召开全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。这次会议召开的大背景是，恰逢我国城市发展进入一个新阶段，城镇数量大幅度增加，开始进入依照城市规划进行建设的科学轨道，城市建设出现了新中国成立以来从未有过的好形势。会议主要讨论城市建设资金从哪里来，实质是研究计划经济与市场经济的关系，探索长入市场经济的手段，尝试使用市场经济的办法，广开城市建设门路，广辟城市建设投资渠道和资金来源。
2013年12月12日至13日中央城镇化工作会议召开，习近平同志在会上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。会议确定，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。会议研究了“城怎么建，地怎么管，钱从哪来”，确定了六大任务：推进农业转移人口市民化，提高城镇建设用地利用效率，建立多元可持续的资金保障机制，优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理。
2015年12月20日至21日中央城市工作会议召开，习近平同志在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。会议要求坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。在尊重城市发展规律的同时，要抓好“五个统筹，五个提高”。全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化。
改革开放前后，城镇化发展的特点、党和国家的决策都发生了很大的变化。改革开放以前，城镇化的主要特点是：政府是城镇化动力机制的主体，城镇化对非农劳动力的吸纳能力很低，城镇化的区域发展受限于高度集中的计划经济体制。这种城镇化形成了城乡之间自我封闭、相互隔离的“二元社会”，产生了城乡之间的沟壑和壁垒，阻隔了农村人口向城市自由流动。
改革开放以后，城镇化在国民经济高速增长的大背景下迅速推进，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，促使城镇化呈现出工业小城镇迅速扩张、人口因务工就地城镇化的特点。由党和国家决策部署、各级党和政府实施推进的城镇化经历了四个阶段:
第一阶段：1978-1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性质，“先进城后建城”的特征比较明显。一是约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城和就业。二是全面恢复高考，并大办高校，不断扩招，成倍递增的农村学生大批进入城市。三是城乡集市贸易迅速开放、扩展，大批农民进入大中城市和小城镇，使城镇暂住人口大增。四是乡镇企业迅速崛起，大大促进小城镇迅猛发展。五是国家为了还过去城市建设的欠账，推出了许多城市基本建设项目工程，同时提高了城市维护建设税费，从项目与资金上大大推动了城市建设。这个阶段的城市化率，由1978年的17.92%，提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。
这期间，在经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下，积极发展小城镇成为最佳战略抉择。1980年，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。80年代初，开始实行地级市管理县级市制度，地级市数量增加较快，1983-1998年间，共有100多个县级市升格为地级市，其中仅1983-1985年的3年里，地级市的数量净增加50个。1983年起，加强小城镇建设，以小城镇为主、大中小城市为辅，着力解决农村剩余劳动力问题。
第二阶段：1985-1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。
第三阶段：1992-2003年，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要推动力。1992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42个百分点。进入90年代以后，全国城市化已从沿海向内地全面推进。1995年底与1990年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇则从12000个增加到16000多个，城镇化率从1990年的26.41%提高到28.62%。
在第二、三阶段中推出了这样一些举措：1984-1986年“撤社建乡”，并降低建制镇标准，3年里建制镇数量增加7750个；1992-1994年，国家对乡镇实行“撤、扩、并”，3年里又增加建制镇7750个。这6年建制镇增加数占1979-1999年间21年净增数的71%。1986年国家有关部门修订建市标准后，县级市增加很快。1986-1996年的11年间，县级市净增286个。1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，提出了到21世纪末中国小城镇建设发展目标。接着，建设部等6个部委联合颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》。1995年4月，国家体改委、建设部、公安部等11个部委联合下达《小城镇综合改革试点指导意见》，并在全国选择了57个镇作为综合改革试点。1997年6月10日，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》的通知，允许已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。1998年10月，中共十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，进一步提升了发展小城镇的重要地位。2000年7月，中共中央、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。2000年10月，中共中央在关于“十五”计划的建议中正式采用“城镇化”一词，提出：“中国推进城市化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略。”2001年3月，“十五”计划提出，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多元样城镇化道路，实施城镇化战略，促进城乡共同进步。责成有关方面科学制定设市、设镇标准，尽快形成符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制。2001年5月15日，国家计委等中央十个部门制定颁发了“十五”城镇化发展的重点专项规划，同月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，废除城乡分隔制度。
第四阶段：2002年以来，进入新型城镇化和高质量发展阶段。
从2002年11月十六大开始提出“走中国特色城镇化道路”，到2019年国庆前，迈出了以下八大步。
第一步：十六大以后。2002年11月，十六大提出“走中国特色城镇化道路”。当时城镇化率达到37.7%，全国城镇化发展迅猛，以此为背景，十六大报告首次提出新型城镇化的雏形——“走中国特色城镇化道路”，并将大中城市与小城镇的协调发展作为其初始内涵。
第二步：“十一五”前后。2005年10月，十六届五中全会提出“新四化”，倡导新型城镇化，在“十一五”规划建议中，第一次使用“工业化、城镇化、市场化、国际化”概念，将新型城镇化作为“新四化”的主要内容郑重提出，将新型城镇化摆到了国家战略的层面，奠定了新型城镇化的地位。2006年3月，“十一五”规划提出，促进城镇化健康发展。要求坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。
第三步：十七大以后。2007年10月 党的十七大提出，“要走中国特色城镇化道路”，形成城乡经济社会发展一体化新格局，积极稳妥推进城镇化，建设城市群，培育新的经济增长极，将新型城镇化列入“新五化”范畴。
第四步：“十二五”以后。2011年3月，“十二五”规划提出，坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，积极稳妥推进城镇化健康发展。要求优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。新型城镇化建设开始在全国全面推进，各省的“十二五”规划纲要均提出“新型城镇化”，并付诸实施。
第五步：十八大以后。2012年11月，党的十八大要求在提高城镇化质量上下功夫，提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”12月中央经济工作会议要求“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。2013年6月26日，国家发改委预告将全面放开小城镇和小城市落户限制。
第六步：国家新型城镇化规划制定后。2014年3月16日，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式发布。分门别类提出有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化、改革完善城镇化发展体制机制等总体规划，以及12个方面具体规划。
第七步：“十三五”以后。2016年3月，“十三五”规划提出，推进新型城镇化，坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，推进城乡发展一体化，不断提升城市环境质量、居民生活质量和城市竞争力，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。全面提出加快新型城市建设，建设绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市、紧凑城市。要求推动新型城镇化和新农村建设协调发展，形成城乡共同发展新格局。
第八步：十九大以来。2017年10月，十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，在“新发展理念”中提出“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2018年4月，国家发展改革委总结印发了第一批国家新型城镇化综合试点经验。2019年4月15日，中共中央、国务院制定颁发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。同月，国家发改委制定颁布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。
随着以上每一步的跨出和迈进，城镇化决策预先作出，政策同时制定，随之和城镇建设同步实施推进。
综上所述，党和国家对全国城镇化一以贯之高度重视，注重从全局和长远深谋远虑，作出正确的战略抉择、宏观决策，做出高水准的顶层设计和发展规划，制定正确政策和实际举措，采取切实可行的行动措施，抓好贯彻执行。在整个过程中，做到既高瞻远瞩、又实事求是，既轰轰烈烈、又注重实效。这是中国城镇快速崛起、迅猛发展最重要的动因、最有力的推进、最主要的支撑、最根本的保证。
强根固本 一统集成
中国城镇化迅速推进、大获成功的根本动力和成功之道，主要是充分发挥国体政体和民主集中制的制度优势与政治威力，抓住根本和关键强根固本，特别是从发展动力、发展主体、发展道路、发展平台、发展方式等重大方面发掘潜能，大一统地全面整合各方面力量和各种优势，充分激发中央和地方、全国和全民的主动性、积极性和创造性，聚全党全国全民之伟力，集全部发展要素之大成。主要如下：
（一）依靠党的正确领导和国家的制度优势，中国城镇化开辟并走好了后发速达的快车道。
党和国家历来高度重视城市发展，倾力做好城市工作，为城镇发展制定了正确的方针政策、发展战略、规划计划。早在1949年，党的七届二中全会就提出把工作重心从乡村转移到城市，毛泽东同志号召全党：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”从建国初期到改革开放前，中央曾经先后于1954年、1962年、1963年、1978年召开全国城市工作会议，研究解决城市发展的重大问题，谋划部署城市建设与发展。改革开放以后，党和国家更为重视，最近的是2013年、2015年中央两次召开城市工作会议，习近平同志都与会发表重要讲话，提出了新时期城市发展的指导思想和总体要求。国家主管部门及各相关方面，认真贯彻执行中央决策部署，具体制定实行了一系列具体政策措施、规划计划。在党中央的正确领导下，全国全民凝心聚力，探索、开辟出了一条既快又好的中国特色城镇化道路，既积极又稳健地将中国城镇化迅速推向前进，用短短七十年时间，完成了西方发达国家用了一两百年才达到的城市化进程。
（二）新中国的建国初创和改革开放为中国城镇发展输入了新动力、打开了新天地。在新中国建立之初，人民有了自己当家做主的国家，社会主义热情空前高涨，迸发出建国的极大热忱和建设的无穷动力，正处党和国家权威极高的年代里、对美好新生活的初创时，对党和国家重点建设城市的方针和号召热烈响应、积极行动。改革开放大幕开启以后，一方面在打破禁锢中解放思想，使解放了的思想作为行动的先导，对中国城镇的发展产生了巨大的精神力量和实践动力。一方面在对外开放中开阔眼界，对世界城市的新型和先进之处有了明晰清醒的认识，既从国情市情实践需要出发，又学习借鉴国际城市成功经验，努力开辟中国城镇奋起赶超的高速路，将中国城镇化推进到一个超常发展的新时期。
（三）基于国情和不同阶段历史条件，探索开辟了适合当时当地实际的城镇化发展道路。我国城市发展及城镇化的推进，基于国家大、地域广、基础不一、条件各异的国情，不搞一律化、一刀切，而是坚持实事求是、因地制宜。七十年来的实践表明，正确的选择是：以城市群为主体，以大城市为“群主”，以中心城市为“中枢”，以小城镇为“纽带”，推动大中小城市和小城镇群起联动、聚力协同，互促并进、共同繁荣。这是七十年来中国城镇化的成功之路，也是新时代中国特色新型城镇化的必由之路。党的十九大报告进一步提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，进一步明确了城镇化和城市群、以及大中小城市与小城镇的关系，以及今后发展前进的方向和道路。
（四）广大民众特别是青年人对城市的向往和追求，是中国城镇发展最广阔深厚的基础和涌流不尽的源泉。中国经济社会发展的最深层动力和最根本宗旨，是对广大人民群众日益增长的美好生活需要的满足，在城镇化上同样如此。我们的城市发展和城镇化的推进，始终以人民为中心，以满足广大人民希望进城得到更好发展、过上更好生活的需要为宗旨和目的。由于城市环境和条件相对更加优越、发展机会更多，所以农民工大军不断涌入城市，农村青年人无不向往城市，学子深造大多奔赴城市，精英人才创业更是选择城市。各路人马涌向城镇，同时也汇聚扩大了城镇建设大军。正是广大农民工及其他务工人员，承担了城市建筑、各种基础设施、特别是体能劳动行业的繁重任务和艰苦劳动。正是各种就业人员、特别是创业人才，满足了城镇经济社会发展多方面的需求，填补了创业创新的许多空白。事实表明，除了原有的市民，正是大批新市民特别是年轻人从四面八方涌入城镇，而使城镇焕发了青春活力，为城镇增添了源源不断的新鲜血液和后备力量，使城镇的发展动力更加增强，未来更加充满希望。
（五）各级党和政府积极作为，把推进城镇化作为奋斗目标和政绩追求。在我党我国特有的执政模式、领导体制和工作方式下，党和政府对改革开放、经济社会发展包括城镇化，都具有统领、决策、领导、部署、推进的最高权威和最大权重。七十年来，在中央对于城镇化的思想指导、发展指向、决策部署、政策规定、工作安排下，各级党和政府由上而下雷厉风行，纷纷推出城镇化发展战略，把推进城镇化、提高城镇化率，与“减少农民、富裕农民”的战略和策略联系在一起，与发展经济、做大做强、提高地方知名度和招徕吸引力紧密结合在一起，更同改变本地面貌、打造地方形象、创造领导政绩一并结合起来，所以对推进城镇化特别热情高涨、领导有方，真正做到了小平同志对上海等地所要求的那样：“一年一个样，三年大变样”，大多数地方的城市集镇在几年、十几年间都确确实实地做到了大变样，规模扩大、人口增加，楼宇林立、街市时尚，车水马龙、道路宽畅，小区迭现、市民安康，到处都是欣欣向荣的城市景象。
（六）举国体制和市场经济为城镇化开挖了无穷无尽的活力源泉，打开了无边无际的发展空间。城市的形成、存在和发展，无时无刻不是“城”与“市”的相伴共生、相辅相成。改革开放以后，我国由计划经济转变为市场经济，这从宏观全局的根本上，为城市的大发展打开了充满极大活力的无限空间。特别是所有投身城镇发展的建设者、投资人成为市场经济的主体，被事业激励、利益驱动、精神感召，无不发挥出极大的主动性、积极性和创造性，把青春、热心和聪明才智挥洒贡献于中国的城镇发展。与此同时，市场经济冲破了计划经济和行政手段的束缚，从体制机制的改革创新中极大地激发了生机活力，使各种资源在市场经济规律的支配和作用下得到优化配置，在市场经济主体的高效运作下获得更高的效率和效益，从而使城镇发展得更好更快。
（七）靠产业和科技相结合的实业兴城，是中国城镇化避免空心化、靠实力做大做强的正确抉择。各种支柱产业、工业小区、经济开发区、高新技术开发区、大中小企业、三资企业等等，为城镇增添了大规模、高质量快速发展的硬实力和软实力，为城镇财政税收、国民生产总值、城镇居民收入做出了巨大贡献。许多地方的城镇之所以产生和兴起，大多是靠工商等实业的蓬勃发展，大中城市则靠成为经济、政治、教育、科技、文化、历史、旅游、开放等方面的中心和高地而崛起。特大城市、中心城市更是靠自身的综合实力、核心竞争力、辐射力、带动力，成为所在都市圈、城市群的“龙头”和中心。
（八）在全面统筹中将城镇化与工业化、信息化、农业现代化相结合，使城镇化发展更有雄厚依托、强大支撑和不竭源泉。城镇的发展决不是孤立的，最需要的资源必须从外部吸收扩充，最根本的支撑是各种产业和实业，最重要的大局是城乡一体化发展，正是确立了这样的指导思想和发展理念，才使城镇化方向正确、思路对头，走上了共存共荣、相辅相成、相得益彰的多车道，与工业化、信息化、农业现代化同步发展、互促并进，这种共生共荣的发展模式使城镇规模空前扩大、实力迅速增强、现代化程度大幅提高，对工业化、信息化、农业现代化等方面的促进和贡献也越来越大。
（九）将对外开放广借外力同在学习借鉴中增强自主创新能力相结合，是中国城镇快速发展的捷径。各地城镇、特别是大中城市，都非常注重学习借鉴国际先进城市规划建设管理经验。一些大城市、特大城市主要城区的战略布局、重要建筑的规划设计，大多实行了国际招标，力求达到国际一流水准。所有市长和城市规划建设管理者，都到发达国家先进城市考察观摩、开阔眼界，寻师取经、为我所用，为本地城镇规划建设管理的创新提高找到了模本参照，走上了追赶超越国际先进城市的快速通道。开放之初就大量引进的三资企业，为中国城镇发展陡增了一股巨大推力，促使城镇的生产总值、财政税收、产业能力、经济技术水平大幅提高。新时期实行的“走出去”战略，则进一步促进形成了中国城镇及其企业外向发展、开拓国际市场的能力，使中国城镇阔步走向国际。
转型换代 决胜未来
在新时代的新征程中，中国城镇化要紧紧围绕“新型城镇化”和“开创新时代”转型换代，以高质量发展为战略重点，下大力气把城镇化彻底转换到“新型”上来，实现升级换代，代之以新型城镇化高质量发展的新时代。在征程推进和战略实施上，按照“两个一百年”的大目标和时间点，挥师出征，决战决胜。这一征程非比往常，靠老套路、旧招数、小打小敲是无法完成的，必须推出足以推动历史巨变的新创举，做出足以开创新时代的新作为。
一是开拓新时代中国特色城市发展新路子。将十九大报告提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”、“由高速增长阶段转向高质量发展阶段”作为总方针，重点围绕“转型换代”，大力发展城市群，全面推进新型城镇化和城市现代化，开辟城乡与区域同步协调发展、城市现代化与国家现代化共同推进的城镇化新道路。紧紧抓住“新时代”与“中国特色”的关键和根本，按照十九大报告中关于新时代发展的新蓝图、“两个一百年”的大目标、区域共同发展的总战略、城乡一体发展的新部署、全体人民共同富裕的新夙愿，统筹谋划、整体推进大中小城市的系统整合与协同发展，科学构建、优化组合都市圈、城市群、城市带，并且使之与广大小城镇及农村紧密结合起来，形成城市发展的核心和引擎、龙头与骨干、主体和中枢、动脉和脉络有机结合，大中小城市与城市群、都市圈融为一体的中国特色城市发展大系统，同时注意因地制宜、因城施策，充分发挥每个城市的特色优势与能动作用，推动各经济区中心城市与其他城市之间的交流合作，形成大中小城市既各显神通、又整体发力的发展体系，引领城市整体进入高效率运行、高质量发展、高效益运营、高素质成长的新阶段。
二是构建按照市场经济规律跨区域发展的城市群。着重针对具根本性的问题——行政区划与经济区域、领导权限与跨区运作之间存在矛盾，借鉴京津冀城市群、特别是雄安新区领导体制和运作机制经验，上设一层跨地区统领机构，在省级乃至中央层面、或介于中央和省之间的层次，统领全局，对大中小城市及都市圈、城市群、城镇带，科学规划、合理布局、分类指导，使其摆布得当、定位准确，各得其所、各展所长。建立相应层级的领导机构和工作班子，具体确立城市在整个国民经济与社会发展规划中的定位与发展蓝图，研究制定辖地城市群、都市圈与国家级城市群发展规划的对接方案，与全国全球城市及城市群、都市圈交流合作的具体计划，同时促使这些合作由松散走向紧密，由党政领导主导操作的行政指挥型“外推”，转为市场主体主动运行的利益追求型“内驱”。
三是增强中国城市发展的核心竞争力和综合实力。按照十九大要求，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推进新一代信息技术和智能技术与实体经济深度融合，促进以互联网为基本平台和基础要素的新产业、新业态、新模式蓬勃发展，致力培育新增长点，注重形成新动能。全力建好现代化经济体系，为新时期的高质量发展建立新架构、安装新引擎，开辟新通途、展开新蓝图。
四是抢占未来科技与经济发展的先机和高地。在2035年、2050年两个目标时段，将重点大中城市建成重量级的科学中心和创新创业高地，引领全国甚至全球创新发展新潮流。选准创新的主攻方向、抢占的主要高地，创造新模式、新业态、新产业，改造提升传统产业，全面推进智能制造产业。着重抓住三个重点：一是面向世界科技前沿，聚力国际竞争焦点，在脑科学与人工智能、量子通信与量子计算、合成生物学、纳米材料等方面合力攻关，实现重大突破；二是面向国家重大需求，在关系国家核心利益和战略地位的竞争领域抢占制高点；三是面向国计民生，重点在节能环保、新能源、新材料、信息技术、高端装备制造等战略产业上创新提高，为经济社会发展注入新动能。
五是大力推进现代化新型城市建设全面创新。推动城镇化进入现代化新阶段、高质量发展新常态，对城市建设与发展高瞻远瞩、科学谋划。着重建设科技强市、人才高地、创新中心、新兴产业基地、品质城市、智慧城市、海绵城市、韧性城市、宜居城市、特色城镇、历史文化名城、旅游观光胜地，以及以各种特色优势见长的活力城市、魅力城市。抓紧研究制定既定性、又定量的城市现代化标准体系，以便有所依循，使城市现代化前进有方向、行动有依据、实施有规范、评判有标准。
六是大力培养中国城市未来的高素质建设者。事在人为，关键在人，未来关键在青年人，这是我们党和国家的力量之源、事业之本。在城市建设和发展中，也必须抓住这一源泉和根本。务必高度重视精英人才，为他们打造人才高地和用武之地，从根本上解决人才流失问题。特别要高度重视接班人的培养，按照十九大报告在“压轴”部位对青年人的厚望，努力培养“有理想、有本领、有担当”的青年人，造就中国城市未来堪当重任的新生代。
回首以往，城镇化历程辉煌。同时，也存在不少问题和不足，比如低水平扩张，规划建设管理水平不高，千城一模、万镇一型，住房、交通、生态、民生等方面的城市病普遍存在，在城镇建设发展中重规模轻品级、重数量轻质量、重硬件轻软件、重速度轻效益、重眼前轻长远等片面性问题根深蒂固。但这些都是前进过程中与快速发展相伴而生、经过努力可以逐步解决的问题。
放眼未来，城镇化充满希望。新时代的总定位和大格局，对中国城市当前和今后的发展设定了大背景，确立了总目标，提出了新要求。接下来，将按照十九大设定的两个步骤和时序：2020—2035年，2035—2050年，规划和推进城镇化。按照经济发展与城镇化的函数关系预测，城镇化率到2020、2030、2040、2050年分别为61%、69%、78%、85%左右。目前全国城市里已经容纳了7.7亿人，还有3亿多人在进城路上。城镇将同整个经济社会一样稳健发展，将由以往侧重数量扩张转向高质量发展新阶段。
展望新时代，我们坚信，中国城镇一定能承担起建设中国特色社会主义的历史重任，一定能走好全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的新征程！
（作者系江苏省城市发展研究院常务副院长，江苏省委研究室原巡视员）
