内部参阅                                     总第159期


城 市 评 论           12

 

  江苏省城市发展研究院       2018年12月28日 
 

 

江苏城市四十年发展回顾与展望

—— 庆祝改革开放四十周年专题论坛
 

【编者按】2018年12月18日，习近平总书记发表了庆祝改革开放四十周年重要讲话。2018年12月26日，江苏省城市发展研究院积极响应中央和省委庆祝改革开放40周年活动，举办了“江苏省改革开放40年城市发展回顾与展望”专题论坛，学习领会习近平总书记重要讲话，畅谈江苏城市40年来的发展成就与经验，同时思考探讨一些重大课题和深层问题，提出了不少深刻见解和重要建议，对领导决策和相关方面工作具有参谋意义和参考价值。现将8位发言者所备全文编发如下，供领导和有关方面参阅。

 

 

（新华网记者 俞 立）

        2018年12月26日下午，江苏省城市发展研究院主办的《江苏改革开放40年城市发展回顾与展望》专题论坛在中共江苏省委党校举行。江苏省人大常委会原副主任、江苏省城市发展研究院名誉院长丁解民出席。省人大常委会原秘书长顾介康、省委研究室副主任仲红岩、省政府研究室副主任臧建东、省社科联副主席徐之顺出席并发言。江苏省城市发展研究院全体领导成员出席，其中仇向洋、钱伯华、王兴亚也做了发言。该院成员单位负责人及有关方面共50多人与会。论坛由该院院长刘福林主持。
 

 

江苏省城市发展研究院院长  刘福林

        刘福林院长指出，改革开放40年来，我国经济社会和国家面貌发生了历史巨变，全国和江苏的城市化也都随着改革开放发生巨变，取得伟大成就和成功经验。召开本次论坛，对江苏城市40年来的发展进行回顾与展望，是对中央和省委庆祝改革开放40周年活动的积极响应。
 

 

       江苏省人大常委会原秘书长顾介康回顾了江苏40年城市发展历程，认为城市发展既一脉相承又与时俱进。他着重谈了城市发展必须注重五个方面：第一，注重城市在区域发展中的历史方位，克服“就市论市”的倾向。第二，注重提升城市发展的内涵和质量，克服“摊大饼式”扩张的倾向。第三，注重彰显城市的个性特征，克服“千城一面”的倾向。第四，注重城市规划的长期性和法定性，克服急功近利的倾向。第五，注重统筹协调条块之间的关系，克服各自为政的倾向。
 

 

        江苏省城市发展研究院常务副院长钱伯华列举历史事实和详实数据，从九个方面客观反映出40年来江苏城镇化的成就与经验：江苏在乡镇工业异军突起中推动城镇化大发展，在对外开放中推动城镇化跨越发展，在布局城镇承担沿海沿江、一带一路交流合作重任上发挥重要作用，靠发挥经济科技、教育文化、历史人文优势推动城镇内涵型高质量发展，靠稳健务实和地域创新领先扎实推进城镇创新发展，靠党政推动、市场驱动“双驱”发展模式推动城镇化快速发展，在推进城镇化中坚持统揽齐抓、造福人民的正确定位和指向，在制定实施新规划中进一步推进新型城镇化。
 

 

        江苏省委研究室副主任仲红岩阐述了江苏城市化的六个特点与规律：一是城市发展具有渐进特点。二是城市化与经济发展互动。三是城市规模与资源环境承载相相适。四是城市发展坚持以人为本。五是城市具有文化特色标识性。六是城市发展具有系统性。提出城市群要向“大集中、小分散”态势发展，城乡一体化是今后城乡更高的形态和发展的方向。
 

 

       江苏省政府研究室副主任臧建东对江苏城市转型发展提出五点建议：一是贯穿创新协调、绿色开放共享的主题。二是集聚发展，注重集聚、协调、错位发展。三是着力打造智慧城市。四是注重融合发展，包括城乡融合、产城融合、不同群体的融合。五是树立绿色发展理念。
 

 

       江苏省城市发展研究院副院长王兴亚阐述了信息化在城市化中的地位、作用和价值。他认为，多项数据指标显示我国城市化发展之迅速，究其原因，国家信息化发展战略、现代信息技术对城市内涵型发展起到了不可替代的巨大作用。加速城市化趋势不会改变，加速信息化趋势也不会改变，并且战略地位会更加凸显，建设智慧城市是信息化战略的深度实践，信息化将继续助推城市化。他提出智慧城市建设思路应重构，认为智慧政府的引领作用不可或缺。
 

 

       南京卓远资产管理有限公司总经理吴健提出优势城市理论，他认为，打造优势城市的核心是产业发展。通过产业创新打造优势城市包括三个方面：基于资源配置的创新、基于产业集群的创新、以及基于产业环境的创新。
 

 

       江苏省城市发展研究院理事长仇向洋概括了城市化过程中几点做法和经验：建立实行以空间管治权为特征的高度分权制度；城市化的动力在地方政府，通过投资拉动发展；商业模式创新成为中国城市化的关键点，例如实行高速路、机场建设收费制度等。现在也出现了一些新情况、新问题，比如划定土地红线等新的限制，应抓紧研究，尽快加以解决。
 

 

       江苏省社科联副主席徐之顺充分肯定本次论坛的成功举办，同时以“充分发挥城市化对江苏高质量发展的促进作用”为题发言。他认为，城市的高质量发展，是江苏高质量发展走在全国前列的有机组成部分和重要内涵。推进城市化要突出城市驱动创新的重要功能，特别是大城市要起到“龙头”带动作用，促使城市成为创新的沃土。应突出高质量发展的价值导向和评价标准。应紧密配合国家区域协调战略、乡村振兴战略，促进城乡和区域的协调发展。

       负责管理全省各种论坛的省社科联学会部负责同志听了大家发言后认为，这次论坛规格和质量都比较高，主题好、紧跟形势，水准高、亮点不少，其中不乏真知灼见，对党政领导决策及有关方面开展工作具有重要参谋意义和参考价值。
 

与会领导和各方面负责人合影
 

 

 

顾 介 康

 

 

钱 伯 华
 

 
       习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话，对改革开放的成功经验做了全面科学的总结，对改革开放的精髓要义做了深刻精辟的提炼，对新时代的改革开放发出了催人奋进的号召。我们一定要认真学习贯彻这一重要讲话，将其很好运用到我们对江苏城镇改革开放四十年的回顾展望特别是未来开拓上。
        一、江苏是全国改革开放以来城镇化的缩影和先行军，为全国城镇化以点带面全面推进当好先行。
        回顾全国改革开放四十年历史进程，改革先从农村开始，开放先从特区突破，接着扩至城市和全局，星火燎原般全面推进。和全国一样，在农村改革、先行区开放率先推进告捷的同时，江苏城镇迅速跟进，与农村和先行开放区比肩而行、交相辉映，取得了农村城镇化、城镇现代化、新型城镇化的伟大成就，在中外城市发展史上谱写了新的壮丽篇章。
      改革开放以来，江苏在全国城镇化转折、上升及鼎盛时期都走在前列，城镇人口从1978年的800.77万人猛增到2017年的5520.95万人，城镇化率由1978年的13.7%快速提升到2017年的68.8%，比全国58.5%高出10个百分点，仅比广东少两个百分点而位居各省区第二。江苏于1983年到辽宁省（于1958年经国务院批准在各省区中最早全省实行市管县体制）学习后，在全国第二家全省范围全部实行以城市为主导的市管县行政管辖和领导体制。先后于1982年、2000年、2005年、2017年召开了全省城市（城乡）工作会议，于2000年提出了作为全省大战略的城市化战略，于2013年、2015年中央城市工作会议后出台了贯彻实施意见，从行政领导体制上、全省发展战略和决策部署的制定实施上、贯彻执行中央对城市工作要求上，强有力地推进了城市化。全省发展到现在，一共拥有特大城市1个、大城市10个、中等城市6个、小城市40个。在2016年6月国家发改委公布的长三角城市群规划中，江苏有9个省辖市（宁苏锡常通盐扬镇泰）、两个都市圈（南京、苏锡常）进入。经国家主管部门评定，江苏共有国家生态园林城市3个，国家园林城市21个，国家园林县城5个，国家园林城镇13个，数量均居全国各省市区前列。另有4个城市获得联合国人居奖，14个城市获得中国人居环境奖。9个城市获得全国文明城市称号，总数居全国第一。在改革开放过程中，全国各种改革开放试验、实验和综合试点江苏都榜上有名，从多主题、多方面选择江苏多个城市、中心镇、特色镇承担，为全国城镇的改革开放和经济社会发展试点探索，创造新的做法和经验，提供样本和参照。
        二、江苏是小城镇在乡镇工业异军突起中大发展的发源地，为全国城镇化做出了历史性贡献。
       1978年12月党的十一届三中全会召开以后，江苏乡镇企业的发展先后进入转折关头、上升阶段和鼎盛时期。1981年效果初显，全省乡镇企业总产值突破100亿元，在全国遥遥领先。到1984年更进一步，超过200亿元，在全省工业经济中上升为“三分天下有其一”，到1990年更是大幅扩展为“半壁江山”，1994年又进一步上升到“三分天下有其二”，每五年左右就跨一大步，连上三个大台阶，谱写了连升三个音阶的宏伟“三部曲”。其中苏南相当一部分市县乡镇经济总量中乡镇工业占到70%-80%甚至更高，著名的华西等乡镇高达90%以上。而乡镇企业的基地和大本营就是大批涌现的小城镇和市县城郊，乡镇企业与中小城市特别是小城镇孪生共长、共同崛起，为全国的城镇化做出了历史性重大贡献。改革开放前，全省建制镇不断缩减，后来维持在200个左右，最低时只有130多个。1978年以后开始逐步转折。1982年5月省委召开全省第二次城市工作会议，提出“以城市为中心，以农村为基础，以小城镇为纽带，实现城乡经济的协调发展”，江苏由此进入到以乡镇企业为推动、小城镇为主导、自下而上的快速城市化阶段，全省大中小城市迅速崛起，小城镇如雨后春笋般茁壮成长，处于较高时段的1993年前后，全省小城镇密度平均为每51平方公里一个镇，最密地区为每37平方公里就有1个镇，就是说每走五六公里就有一个镇。城镇不仅数量快速增加、密度大，而且规模持续扩大，有的城镇的体量和实力比内陆地区的市县还要强大。全省建制镇从1978年的133个，扩增到1993年的840个，世纪之交的2001年达到峰值1202个。1998年以后全国建制镇政策转变为撤并压减，有些改为街道。目前全省共有建制镇722个，眼下正着力培育96个省级重点中心镇。但建制镇与小城镇并不等量齐观，数据表明，1993年全省建制镇840个，小城镇却有2015个。无论建制镇怎样变化，大批小城镇却始终存在、有增无已。
       在与乡镇企业相伴共生过程中，小城镇的发展逐步上升到国家战略高度。著名社会学家费孝通先生1983年9月在“江苏省小城镇研究讨论会”上提出的《小城镇大问题》，引起各方特别是高层重视。他还在江苏选取典型城镇和企业持续进行定点调查研究，先后十几次往返实地考察，将乡镇企业和小城镇密切结合起来，提出了推动二者互促并进的一系列战略设想和重要主张，为江苏乡镇企业和小城镇结合发展的经验得到中央肯定、并在全国推行发挥了重要促进作用。1998年10月党的十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”，于是“小城镇大战略”成为推进全国城镇化的战略部署和全局行动。其中，江苏超前一步的实践探索和成功经验，具有非常重要的决策缘起和先行示范意义。实践检验、时间验证显示，江苏小城镇和乡镇工业共生共荣、比翼齐飞的发展模式一举多得，既以小城镇为依托壮大了乡镇企业和整个工业经济，又借助乡镇企业促进了小城镇大发展，特别是由此达到了富民强省的根本目的，创造性地开辟了一条具有江苏特征、中国特色，农村城镇化、城乡一体化的发展新路子。这是江苏对全国的一大贡献，甚至具有国际意义。1985-1989年日本中小城镇研究会的一批专家连续在江苏考察研究，认为这种以小城镇和乡镇工业相结合的发展社会经济的模式，对发展中国家有重要的借鉴意义。
       三、江苏是开放型经济前沿阵地、各种开发区及合资企业密集地，为全国城镇在对外开放中跨越发展探路前行。
       江苏是对外开放大省，开放程度很高，全省外贸依存度最高时达90%以上，苏南更是高达135%以上。2017年，全省货物贸易进出口突破4万亿元，规模再创历史新高，占全国的14.4%，连续15年位列全国第二。全省实际利用外资251.4亿美元，世界500强企业有390家落户全省各地，投资项目800多个。目前全省共有省级开发区85家，国家级开发区46家，居全国首位。这些开发区创造了全省1/2的地区生产总值和地方公共预算收入，完成了全省4/5的进出口总额，吸纳了4/5的实际使用外资，在经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用，而这些开发区绝大部分都是依托城镇建设和发展，利用城镇增强吸引力和感召力。城镇是对外开放、招商引资的名片和品牌，是招揽人才的梧桐树和用武之地，是吸引项目、技术、资金、资源的磁场与高地。同时，开放型经济也为城镇化输入了新动力、开辟了新天地。江苏在对外开放和城镇化上两手并抓、互促并进的做法和经验，为全国城镇在对外开放中跨越发展提供了成功范例。
       四、江苏处于沿海沿江、一带一路重要位置，在布局沿周城镇承担交流合作重任上发挥重大作用。
       江苏处于沿海沿江相交的入海口“T”型部位、紧连长江“龙头”的“脖颈”区段、一带一路的“桥头堡”和“咽喉”位置，这一自然禀赋得天独厚，使得江、海、路、带的区位优势和开发开放的先发优势兼而得之。1984年，中央决定首批开放沿海14个港口城市，江苏连云港、南通即列其中，成为中国最早对外开放的前沿地带。2009年6月10日国务院通过《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海地区发展由此上升为国家战略。江苏省特别是沿海沿江地区处于“一带一路”和长江经济带建设两大国家新战略的交汇点，是国家两大新战略实施的前沿阵地，是全国发展最具实力、后劲和未来空间的区域之一。江苏在这一区域内，大中小城市星罗棋布，小城镇更是成群连片，全省经济社会发展的“主力军”、大中小城市和城镇的“精锐师”大多集中分布在这里，正是这些城镇承担了沿海沿江开发开放的基地载体、产业发展、流转集散、交流合作、市场运作等繁重任务，为全省全国沿海沿江和“一带一路”两大战略的具体实施做出了重大贡献。
       五、江苏是经济科技、教育文化、历史人文高地，为全国城镇化提供了内涵型高质量发展样本。
       江苏是经济科技大省，实体经济在全国名列前茅，2017年经济总量达到8.59万亿元，占全国经济总量的10.4%，并且“含金量”、“含绿量”不断提高。GDP总量仅次于广东位居第二，但人均GDP超出广东26480元，在大陆省份中最高。2017年全国百强县、千强镇中，江苏都名列前茅，数量也最多。江苏1987年起在全国最早酝酿提出和确立实施“科教兴省”战略。这一战略强有力地推进了全省科技教育的发展及其作用的充分发挥。全省迄今共有独立研究与开发机构144个，已建成国家和省级重点实验室170个、工程技术研究中心3126个、国家级高新技术特色产业基地147个。全省科技进步贡献率达61%。这些绝大部分都是在城市进行和实现的。江苏是教育、文化、历史人文名省。全省共有普通高校141所，位居全国第一。全省保有国家历史文化名城13座、中国历史文化名镇27座、中国历史文化街区5处，数量均列全国各省市首位。而经济、科技、教育、文化等方面的发展，都是主要集中在城镇中展开进行的，所有这些发展过程及结果都为江苏的城镇化赋予了深刻的内涵、丰厚的底蕴和无限的前景，使江苏的城镇化推进运行在一个很高的层次和水准上，完全称得上是全国城镇内涵型高质量发展的典范。 
       六、江苏既稳健务实又在区域创新上领先，为全国城镇化的扎实推进和不断创新发挥先锋作用。
       江苏历来以稳健、务实著称，这完全符合我们党的“实事求是”的思想路线，弘扬了我党倡导的实干精神，这使江苏各方面的工作、包括城镇化的推进，都比较切合实际、扎实有效。与此同时，江苏非常注重解放思想、改革创新，2007年在全国最早提出“创新驱动”战略，并且作为全省“七大战略”的核心战略强力推进，在全国区域创新能力排列中连续九年居于首位（第十年2018年，以1.9分之差仅次于广东）。在福布斯中国大陆创新力最强城市排行榜30城市中，江苏占9席，数量为全国各省区第一。这些都是江苏城镇发展最高能的动力支持、最强劲的实力支撑，使得江苏的城镇化基础牢、起点高，充满了发展动力、创新能力、巨变魔力。而城镇化的发展，特别是智慧城市、创新城市的创建，也为实施创新驱动战略、建设创新型省份夯实了更牢的基础，打造了更好的环境，提供了更好的条件。江苏现今正在探索开辟一条靠创新推进城镇化更好更快发展的新路子，在新时代进入高质量发展的新阶段，这无疑具有将城镇化向高端推进的重大引领意义。 
      七、江苏在城镇化中将党政推动与市场驱动两手并用，为全国城镇化创造提供了“双驱”发展模式。
       江苏经济社会发展的特质曾以“苏南模式”著称，其主要特点就是集体经济和党政推动，这在城镇化的初期、中期也特别明显，越是以乡镇企业为主体的集体经济早发快发、同时党政推动强劲有力的地区，城镇发展、城镇化率的提高越快。与此同时，乡镇企业的诞生和发展初期，就是利用和依靠了市场。后来省里总结乡镇企业之所以兴起，最根本的一条经验就是“没有去管它”，即没有条条块块和条条框框去限制束缚它，换句话说，就是自主经营、自找市场。党和国家决定实行市场经济、放开搞活私营经济之后，江苏的市场高度开放、私营经济空前活跃，总量居于全国前列，为城镇化提供了取之不尽用之不竭的资金支持，特别是从活跃市场经济上为城镇化增添了无限生机与活力。发展乡镇企业和私营经济由此靠党政推动和市场驱动而迅猛发展，城镇化也因此获得快速推进。由于乡镇企业和私营经济可以创造GDP，拉高政绩指标，城镇化可以迅速改变面貌，尽快树立政绩形象，所以各级党政领导对这两方面特别热心和给力，将其作为工作的重点和主抓手，强有力地推动了城镇化阔步向前。实践表明，在政绩观及其追求手段正确、决策与领导科学、市场运用恰当的情况下，党政推动与市场驱动两手并用的“双驱”发展模式是最高效的，江苏城镇化成就的取得主要依靠和得益于此，这具有在全国更大范围推广的价值和意义。
       八、江苏在城镇化中融入大局全面统筹、以人为本造福人民，为全国城镇化的全局定位和发展指向提供了范例。
      城镇化不是一个孤立的单项性工程，并不仅仅是建楼造城进人、美化市容市貌、完善各种设施，而是一个与其他方面相生共存、互促并进的经济社会系统工程，所以，中央在将城镇化摆到国家战略层面的同时，先后将城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化以及市场化、国际化相提并论，要求统筹谋划、统揽齐抓。2013年初，中央领导同志提出，推进城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要求着力提高内在承载力，不人为“造城”，实现产业发展和城镇建设融合。江苏在这些方面都是做得比较好的，全省各地城镇化的推进不是拔苗助长、人为造城，而是应需而生、应时而动、因地制宜、急民所需。同时，城镇化与工业化、农业现代化、信息化以及市场化、国际化等各方面相伴相生、相辅相成，很多新城镇是由新型工业化、农业现代化所催生和促成，而城镇化也相应促进了工农业及其他方面的发展。这是江苏全省各地城镇迅猛发展、城镇化快速推进的普遍实践和共同经验，其核心和关键，一是把城镇化作为经济社会发展全局性系统工程，摆在整个全局之中统筹谋划、统揽齐抓；二是把握好城镇化的正确方向和根本目的，以人为本、为民造福。江苏在这些方面的实践效果十分显著，为全国城镇化的全局定位和发展指向提供了成功范例。
       九、江苏在城镇化中放眼世界、筹谋未来，为新时代的新型城镇化继续做出新贡献。
       江苏求实务实、崇尚实干，同时又高瞻远瞩、深谋远虑，制定的奋斗目标、发展战略、规划计划，都显现出放眼世界、筹谋未来的眼光和招数。全省城镇化的整体谋划、战略决策、规划计划、推进步骤、实施方案，都很好执行了中央的决策部署、紧紧跟上了新时代的前进步伐。《江苏省城镇体系规划（2015-2030）》提出，至2030年，全省共将形成2个特大城市、15个大城市、12个中等城市、28个小城市和540个镇的城市等级规模体系。全省城镇化水平约达80%，城镇人口将增加2000万左右，约为7200万。整个城市发展思路摒弃“一味贪大”，更追求内涵提升和高质量发展，坚持“协调推进城镇化、区域发展差异化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化道路，构建特色鲜明、布局合理、生态良好、设施完善、城乡协调的城镇体系。
       现在，全省城镇正在全面深入贯彻十九大精神，特别是学习贯彻习近平总书记最近两次在中央城市工作会议上对城市发展提出的具体要求，对应《长江三角洲城市群发展规划》，认真实施《江苏省城镇体系规划（2015-2030）》，谋划推进城镇新一轮高质量发展。
       展望新时代，我们坚信，江苏城镇化的路子一定越走越宽广、前景一定越来越美好，一定能为全国的新型城镇化做出新的更大的贡献！

      （作者系江苏省城市发展研究院常务副院长，江苏省委研究室原巡视员）
 

 

 

仲 红 岩

 

       城市发展是人类文明进步的象征，是经济社会发展的产物，有其自身的客观规律。习近平总书记强调，要尊重城市发展规律，切实做好城市工作。遵循规律，城市发展才能沿着正确方向前进。违背规律，就会出现这样那样的问题。世界各国发展阶段不同、资源禀赋各异，城市发展没有统一固定的模式，但有一些共性特点、规律性特征，需要我们充分认识、自觉顺应。
       第一，城市化发展的渐进性。
       世界现代化国家实践表明，城市化发展包括初期、加速期和成熟期三个阶段。城市人口比重超过30%以后，城市发展呈现加速态势，城市化率超过70%，进入城市化成熟阶段。2017年底我国常住人口城镇化率为58.5%，处于城市化加速期，并开始进入较快发展的中后期。江苏作为东部沿海经济发达省份之一，城镇化率已达68.8%，接近城市化较快发展的后期，城市化水平总体上趋于稳步提升。苏南等城市化率较高的地区，面临着提高城市发展质量和内涵、积极推进区域城市现代化和城乡发展一体化的任务；苏中、苏北地区，面临着加快新型城镇化和工业化步伐、增强中小城市和小城镇综合承载能力与吸纳人口能力、加快人口城镇化进程的课题。
       城市发展的主要动力来自于集聚效益，社会经济活动及相关要素在城市空间上的集聚，能够产生比分散状态下更高的经济效率。当然，在集聚的过程中，同时也积累制约因素，过度的集聚往往会导致集聚不经济，如土地价格上涨、生活费用攀升、资源短缺、环境恶化和诸多的社会问题，导致集聚效益的衰减。因此，当城市集聚到一定规模时又会产生向外扩展的辐射力，促使城市各类要素向外扩散。集聚与扩散是城市经济空间演化的基本表现，贯穿城市发展运动的历史全过程。
        第二，城市化与经济发展的互动性。
       经济增长是城市化的根本动力。城市化滞后于工业化，会抑制产业结构的调整、升级，抑制消费需求的增长、升级，同时也削弱集聚经济效益，影响资源配置效率的提高。不过，超前的城市化，脱离经济发展和人口增长需要人为大搞“造城运动”，会导致出现“鬼城”、“空城”，带来社会资源浪费和财富损失。
        在城市发展的不同阶段，驱动城市经济发展的主要力量也在发生着转换。从江苏情况看，乡镇企业异军突起，推进了农村城市化；外向型经济蓬勃发展，推动大中城市开发区、工业园区脱颖而出；创新型经济的发展，为一些创新型城市集群的发展带来新动能。工业化进入中后期阶段以后，现代服务业比重上升，逐渐取代工业而成为城市产业的主角和发展的后续动力。德国鲁尔工业区20世纪70年代后，受经济全球化影响，以煤矿、钢铁和能源等传统重工业为支柱的产业日渐衰落，德国政府采取因地制宜的经济政策，通过经济结构调整和产业转型，将健康工程和生物制药产业、精细化工、信息产业等高新技术产业和文化产业作为重点，走出了一条老工业区发展的新路。与之形成鲜明对比的是，美国底特律曾是全美第四大城市，“世界汽车之都”，鼎盛时期人口高达180多万，而到2010年已锐减到70万，不少企业撤离底特律，城市财政状况日益恶化，犯罪率节节攀升，于2014年宣布破产。底特律破产的根本原因，在于没有顺应信息化和高端服务业发展趋势，没有及时促进经济结构有效转型升级。这启示我们，在新一轮全球产业革命浪潮冲击下，推进城市长期繁荣发展的关键在于抓住经济结构转型机遇，主动顺应新旧动能转换趋势，积极引导新兴产业发展，及时实现经济结构转型升级。这对于我省特别是苏南地区城市和产业发展，具有借鉴意义。
       第三，城市规模与资源环境承载的相适性。
       在城市发展过程中，由城市人群、基础设施、绿色植物、微生物等所组成的城市生态系统，在其内部以及与其外部其他生态系统之间进行着极其复杂的物质和能量的转换，并保持着一定程度的相对平衡，这是保持城市健康发展必不可少的条件。
        20世纪以来，人类在享受城市快速发展创造的巨大财富和技术进步的同时，也付出了巨大的资源和环境代价，英国伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件等便是最突出的例子。城市规模发展过快，过分拓展功能，人口过度集聚，必然出现与资源环境不协调，对环境造成不可逆转的破坏。进入工业社会后，不少国家在对重经济效益、轻生态保护的唯经济发展模式的深刻反思中，开始逐步转向兼顾人口、社会、经济、环境和资源的城市发展道路。以美国伯克利、巴西库里蒂巴、澳大利亚阿德莱德、日本北九州地区等为代表的城市，积极发展紧凑型城市，尊重原有自然地貌，强化土地集约利用，发展快速公交系统，有效促进了资源利用和生态保护。
       目前，我国城市化发展已进入中后期，一些城市生态空间和建设空间比例失调，城市发展速度超过城镇自身资源环境承载能力，导致资源过度开发、交通拥堵频现、自然环境恶化等一系列严重问题，迫切需要加快转变发展方式，促进城市化与生态文明的深度耦合。要优化城市发展布局规划，控制城市开发边界，把资源环境承载力作为城市发展的基本依据和刚性约束，做到人口规模与城市用地相匹配、与资源环境承载力相适应；大力推动城市经济绿色转型，加快传统产业低碳化改造，实施城市环境综合治理，大幅降低农业面源污染；建立城市生态文明建设制度体系，持续改善城市人居环境。
        第四，城市发展以人为本的归宿性。
       城市发展不仅要遵循自然规律、经济规律，也要遵循社会规律。坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，积极改善民生，才能推动城市人本化发展。
       长期以来，一些地方在城市建设中往往偏重经济发展，偏重基础设施硬件建设，对人的城市化和居民生活质量着力不够，经济虽然上去了，但城市宜居性却降低了，城市做大做高做美了，但城市居民却不能共享发展成果。推进新型城镇化，需要抓住人的城市化这个核心，把促进有能力在城市稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
       城市是一定区域公共产品和公共服务提供的重要载体。要顺应居民的期待和需要，为居民提供与其需求相适应的公共产品和公共服务。加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革，让新市民享有与城市居民同样的基本公共服务，在城镇真正扎下根，由“流动”转为“落户”。要推进城市建设管理方式改革，让更多社会成员参与到城市建设、运营和治理中，打牢城市规划建设管理广泛的社会基础。城市管理者要自觉运用法治思维和法治方式治理城镇，提高城市依法治理水平。
        第五，城市文化特色的标识性。
        一个城市的吸引力和竞争力，很大程度上取决于该城市的文化资源和文化发展水平。城市发展，必须把文化摆在突出位置，以文化为灵魂，塑造城市品牌，提升城市竞争力。江苏城市大多历史悠久，名人荟萃，底蕴深厚，不少城市越来越重视文化建设，形成了特色风貌和独有气质。但是，一些地方城市文化的提炼和塑造还不够，群众认同感不强，难以形成城市的凝聚力和竞争力。城市文化的保护和利用还不够，城市文化价值尚未充分显现出来。
        历史文化遗产是一个城市的魅力所在，要继承好、保护好。要让大家“记得住乡愁”，就要保护优秀传统文化，延续城市历史文脉。保护历史文化遗产，重点是做好文物古迹、历史文化名城名镇名村、历史建筑、工业遗产以及非物质遗产的保护，既要保护古代建筑，也要保护近代建筑；既要保护单体建筑，也要保护街区街巷；既要保护精品建筑，也要保护民居民俗。同时，要注意时代文化的培育，发展文化事业和文化产业，促进物质文化与非物质文化、市政文化与市民文化共同发展。提高城市的文化品位，促进城市建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调优美，体现城市地域特征、习俗特色和时代风貌。要有长远、宽广的视野，做好城市形象和城市精神的塑造，大力弘扬社会主义核心价值观，结合历史传承、区域文化、时代要求，打造个性化城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。
        第六，城市建设发展的系统性。
        城市是一个复杂的“巨系统”。推进城市发展，必须把握好城市发展的系统性规律。要从顶层设计入手，明确城市发展的顶层架构、规划建设和公共管理等内容。从全球化和区域协同发展的角度，统筹好城市发展的空间、规模和产业三大结构；从建设时间和空间的角度，统筹好城市发展的规划、建设和管理三大环节；从绿色动力结构转换的角度，统筹好城市发展的改革、科技和文化三大动力；从宜居的角度，统筹好城市发展的生产、生活和生态三大布局；从管理模式的角度，统筹好城市发展的政府、社会和市民三大主体，切实转变城市发展方式，不断提升城市环境质量、人民生活质量和城市综合竞争力。
       城市群是区域经济和城市化发展到一定阶段的产物。从世界范围内看，目前美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口，日本东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚人口、经济规模占全日本总量都达到60%以上，英国一半人口集中分布在不足1/5国土面积的大伦敦都市圈。我国京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积创造了三成以上的国内生产总值，引领和支撑着我国经济持续快速增长和参与国际经济合作与竞争。今后一段时期，城市群、城市带、大都市连绵区因具有更强的集聚能力、更大的经济规模和更高的空间效率，集聚规模将进一步扩大。与此同时，随着城市群大集中的程度越来越高，由于地价、交通、环境等因素，更由于信息化的深度推进，人口和产业呈现向中心城市郊区及周边城市扩散的“小分散”趋势，带动一大批周边卫星城镇快速发展。较长时期内，城市“大集中、小分散”的地域经济发展格局，将会成为城市发展的主体形态和主要趋势。要适应这种发展态势，合理引导、加快推进城市群集中发展，同时适当分流扩散发展，重点发展中小城市、小城镇，大力培育特色城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城市发展活力。
       在工业化和城市化进程中，城乡差别和二元结构一直是人类共同面临的“现代化之惑”。城乡发展一体化是城市和农村职能的一体化、空间结构的一体化、管理服务的一体化。欧美等发达国家的城市化一般经历了城市化、郊区化、逆城市化的过程，其人口也经历了从农村向城市集中、再向乡村社区和小城镇回流的过程，但这种逆城市化并不代表城市的衰败，而是城市化的一种扩展，往往建立在城乡差别几乎消失的基础上。这种城乡一体化的协调发展，不仅有利于解决产业、人口过度聚集的“城市病”问题，也有利于以城带乡、以工促农，实现农村地区的现代化。消除城乡差别和二元结构，需在深入推进城乡规划、产业、基础设施、公共服务、就业保障、社会管理一体化的基础上，加大户籍、土地使用、金融、公共财政等制度的改革创新力度，切实推进城乡互为资源、互为市场，互相促进、互相服务。

       （作者系江苏省委研究室副主任）
 

 

信息化与我国城市化

王 兴 亚

 
       改革开放40年，也是中国城市崛起波澜壮阔的40年。中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国城市竞争力第16次报告》指出，中国城市的星火燎原和整体崛起，无论对中国、对世界还是对人类文明，都具有不可低估的意义，它直接推动民族繁荣富强梦想的实现，带领城乡跨入文明现代社会的大门，打破传统社会发展的路径依赖，加快人类文明的进程，改变世界的发展格局。这个局面印证了诺贝尔经济学奖得主斯蒂格里茨2000年所作的一个判断：“21世纪影响人类进程有两件大事，一是以美国为首的新技术革命，一是中国的城市化。”
       一、我国城市的跨越式发展
       40年来，我国城市数量快速增长、规模急剧扩张，城市群、城市人口快速聚集，城乡人口结构急剧变化。我国城市数量由193个增加到657个。城市化率由1978年17.9%左右，上升到2017年的58.2%、2020年将达到60%。城镇常住人口由1978年的1.7亿人增长到8.1亿人，近7亿人由农民变为市民。我国城市崛起促进了工业化发展与经济增长、结构升级。1978年到2018年，国内生产总值和财政收入，城镇占全国的比例分别约从30%和20%均跃升至80%，出现了一大批万亿GDP的大城市，2006年上海GDP率先超过万亿，随后北京、广州、苏州跟进，至2017年全国已有包括我省苏州、南京、无锡在内的17个城市成了万亿GDP俱乐部成员。城市崛起使中国国土空间经历了重大重塑。40年间，我国城市建设用地总面积由1980年的23.67万平方公里，增加到2016年的39.07万平方公里，增长0.65倍，其中建成区面积与城市建设用地分别增长7.44倍和7.88倍。中国城市化进程，可以媲美世界城市发展史上任何一次重要转折，正如《中国城市竞争力第16次报告》中所说，中国城市崛起，开启了人类最大规模城市化进程。
       二、信息化为我国城市化提供重要动力源
      对于我国城市化快速发展的成因，近年来专家学者和学术机构有许多总结和解读，其中《中国城市竞争力第16次报告》的结论是，中国城市崛起的根本因素是改革和开放，具体的因素与机制源自“一二三”，即释放一个动力，“每个行为主体追求自我发展的内在动力”，也就是人的思想解放；通过两个竞争，“市场竞争和政府竞争”；利用三个杠杆，“全球分工、广大农民工的贡献和非农聚集”。实际上，我国城市化快速发展还应当包括一个十分重要的因素和机制，就是国家信息化战略的引领和指导，现代信息技术的融入和推动。改革开放以来，国家提出“三化融合”（信息化、工业化和城市化）理念及要求，国家信息化发展战略、现代信息技术深度融入城市发展，发挥了巨大而不可替代的作用，包括促进了城市发展观念的根本转变，显著增添了城市发展的内生动力，明显加速了城市管理现代化进程，大力促进了城市环境的美化优化，有效提升了城市服务功能和城市居民的生活品质，等等。小平同志的著名论断“科学技术是第一生产力”，在城市发展中同样得到充分印证。近年来在我国全面展开的智慧城市建设、新型智慧城市建设等，都是现代信息技术在城市建设管理发展中的具体运用和生动范例。因此说，在40年来我国城市化进程中，信息化提供了重要动力源。
        三、信息化助推城市化还在路上
       这个结论，建立在我们对国家城市化发展趋势和信息化发展趋势分析之上，也建立在我们对现阶段国家大力推进以智慧城市建设为主要内容的智慧化建设工程布局之上。
       首先，加速国家城市化趋势不会改变。权威信息显示，目前我国城市化密度较高区域约占国土面积的11%，却承担了59%的人口，创造着75%的GDP。这一情况说明，城市化对空间资源的利用具有更高的效率，也产生更高的经济效益。因此，城市化仍将是我国未来的国家战略，加速城市化仍然是不变的趋势。党的十八大以来，国家已将长三角城市群、京津冀城市群、粤港澳大湾区城市群定位为世界级城市群，并出台了相应支持政策，批准了包括《上海城市总体规划（2017-2035）》、《长江三角洲城市群发展规划》、《北京城市总体规划（2016-2035）》、《河北雄安新区规划纲要》、《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》等在内的众多区域性城市发展规划。党的十九大报告进一步提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”不难看出，我国城市化将继续延续加速发展态势。
       其次，加速国家信息化趋势不会改变。党的十八大以来，我国信息化呈加速发展之势。习总书记对国家信息化作过系列重要论述。2014年3月，习总书记在网信领导小组成立会上明确指出：“没有信息化就没有现代化”。“网络安全和信息化工作是‘十三五’时期的重头戏，要在信息化发展上大有作为”。2016年4月，习总书记在网信工作座谈会上指出，“要以信息化推动国家治理体系和治理能力现代化”。2018年4月，习总书记在网信工作会议上进一步指出：“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇。”在此期间，国家于2016年出台了两个体现国家信息化发展战略的核心文件，一是7月印发的《国家信息化发展战略纲要》，二是12月印发的《“十三五”国家信息化规划》。《国家信息化发展战略纲要》指出：要“以信息化驱动现代化为主线，以建设网络强国为目标，着力增强国家信息化发展能力，着力提高信息化应用水平，着力优化信息化发展环境，推进国家治理体系和治理能力现代化，让信息化造福社会、造福人民，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础”。《“十三五”国家信息化规划》明确：到2020年，信息化发展水平大幅跃升，信息化能力跻身国际前列。信息化全面支撑党和国家事业发展，促进经济社会均衡、包容和可持续发展，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。因此，加速国家信息化不仅趋势不会变，而且战略地位更加凸显，推进思路更加清晰，达成目标更加宏大，实施举措更加有力，将贯穿实现中华民族伟大复兴始终，贯穿国家治理体系和治理能力现代化始终，也将贯穿我国城市化进程始终。
       第三，继续推进智慧城市建设是落实国家信息化战略的生动实践。我国智慧城市建设浪潮起始于2013年，在国家住建部、发改委等有关部门的组织推动下，至2015年，全国共有686个城市参与了智慧城市建设的试点工作。至2016年6月，全国95%的副省级以上城市、超过76%的地级城市明确提出或已在建设智慧城市。我省扬州、常州、无锡、镇江、泰州和南通市以及12个区县（园区）分别被工信部、住建部、科技部等列入智慧城市建设试点，入选试点规模数量为全国第一。2016年开始，我国进入由国家发改委、中央网信办主导的新型智慧城市建设新阶段，我省第一个基于新型智慧城市理念制定的智慧城市建设规划“云上扬州”于2017年12月正式公布实施。
       国家新型城市建设部级联席会议指出，新型智慧城市以为民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、经济发展绿色开源、网络空间安全清朗为主要目标，通过体系规划、信息主导、改革创新，推进新一代信息技术与城市现代化深度融合、迭代演进，实现国家与城市协调发展。我们理解，智慧城市建设的实质就是运用现代信息技术，推动城市规划、建设、管理和服务的现代化。从这个意义上讲，智慧城市建设是落实国家信息化发展战略的重要内容，是国家信息化战略在城市领域贯彻落实的具体实践。信息化将为城市现代化提供动力和技术支撑，信息化将伴随我国城市化整个过程。
        最后，谈一下智慧城市建设思路重构问题。
       近年来，我国包括我省智慧城市建设已经取得巨大成就。但也暴露出一些十分突出的共性问题，如条块分割、各自为政、分散投资浪费严重，信息流动慢、资源共享难，企业、公众和社会体验不佳等，这在一定程度上影响了智慧城市建设进程，制约了智慧城市效用的发挥。对此，权威专家提出了明确意见和建议，最具代表性的是两位院士的意见。一是邬贺铨院士2017年1月6日发表的“建设智慧政府，引领智慧城市”主旨演讲。其核心思想是，通过政府“大脑”智慧化建设，引领和指导智慧城市建设，进而有效解决智慧城市建设中业已存在的那些由IT企业和社会无法解决的共性问题。二是郭仁忠院士2018年11月15日在深圳的一次专门会议上的发言。他分析指出，信息化过去存在的最大问题就是部门割据、信息孤岛，信息不能互联互通。问题出在很多智慧工程分得很细，比如电子政务是谁做、公共安全谁做、水务谁做、市场监管谁做，这样的智慧工程本身可能建设理念十分先进，但这又是十分传统的工作模式。郭院士明确指出，智慧城市是城市信息化，绝不是若干信息系统的集合，而是若干信息系统的集成，是体系化的信息生态系统。不能这个部门负责这个系统，那个部门负责那个系统，这样做下来不是将来我们想要的东西。郭院士建议，智慧城市要做顶层设计和统筹规划，要做统一的数据框架和平台。
        两位院士实际上表达了一个意思，就是正视智慧城市建设中反映出来的共性问题，促进智慧城市建设思路重构。在这方面，我们江苏、广东两省率先展开研究并有了自己的研究成果，走到了全国的前面。2017年10月，我们城市发展研究院领受展开了《江苏智慧政府建设研究》重点决策咨询课题研究，并于2018年2月6日通过评审，这是全国范围内首份有关“智慧政府建设”的研究报告，5月份开始，我们着手在全省范围内组织课题成果落地转化。12月13日，我省第一个基于智慧政府建设理念所形成的地方智慧化建设实际案例《常州智慧经济发展战略研究——以智慧经济助推常州新旧动能转换和三个明星城市建设》结题，这项工作取得实质性进展。但整体上看，推动成果落地转化工作还有许多事情要做。我们来看一下广东，2017年12月，《广东省“数字政府”建设总体规划》在省政府正式立项，2018年10月总体规划编制完成，12月正式对外公布，广东的动作不仅力度大，由政府直接立项，而且动作快，不到一年完成规划制定。从中我们可以看出，广东省尽管起步比我们稍晚一点，但推进落实的力度和速度都超出江苏，反映出了广东省这方面的敏锐性和务实精神。总体上看，两省推进政府智慧化建设的举动意义重大，其核心要义和价值是，着力将信息化引入政府管理领域，将习总书记“以信息化推动国家治理体系和治理能力现代化”要求落到实处。
       事实上，重构智慧城市建设思路，重视并着力推进政府“大脑”智慧化建设，既有利于加快推进政府管理信息化进程，更有利于指导和引领智慧城市建设朝着正确方向前进，具有重要现实意义和深远影响。我们的具体建议是，当前要加快推进省政府重点课题成果在江苏的落地转化，加快推进江苏智慧（数字）政府建设，并以此指导和引领江苏新阶段智慧城市建设，切实解决智慧城市建设中反映出来的、IT企业及机关部门自身难以解决的那些共性问题，进而将我省智慧城市建设推向更高层次、更高水平。

      （作者系江苏省城市发展研究院副院长，省委研究室原副主任）
 

 

通过产业创新打造优势城市

吴  健
 

 

仇 向 洋
 

 

 

 

徐 之 顺
 

       
      我主要谈一谈充分发挥城市化对江苏高质量发展的促进作用。
       一、城市的高质量发展是江苏高质量发展走在全国前列战略目标的有机组成部分和重要内涵。
      十九大召开之后，省委、省政府贯彻十九大精神，根据新时代特征对江苏发展的目标、战略做了一些调整，提出江苏高质量发展走在全国前列的总目标、总定位，这是新时代江苏发展的新方位。江苏高质量发展是包括经济建设、城乡建设、人民生活、文化发展、生态建设、社会事业发展6个方面组成的系统工程，而城市的高质量发展是城乡建设高质量的重要内容和组成部分。江苏已经进入城市化社会，全省常住人口的城市化率接近70%，苏南接近75%；户籍人口的城市化率也接近50%。40年的城市化发展中，江苏的经济总量能在全国取得第二的位置，城乡面貌能够取得如此巨大的变化，应该说城市化是最重要的推动力之一，是一个重大的战略和主要的载体。回过头看，40年的发展虽然也存在一些薄弱环节，有一些方面还需要认真总结和吸取教训，但总体来看，江苏的城市化发展走出了一条有江苏特点、富有成效、能够给广大老百姓带来经济实惠的发展路子。
       二、新时代推进城市化，要突出城市驱动创新的重要功能。
       我省提出大力实施创新驱动战略，那么拿什么来驱动创新呢？从空间载体来看，城市是推动创新的最有效载体。新时代，新一轮的发展动力主要来自于科技创新，而科技创新是大科学时代的创新，涉及到科研机构、科研装备，涉及到跨学科、跨部门、跨区域、国际国内的人才、资本、信息、物流等各种最稀缺最宝贵的高端资源的空间聚集与优化，来实现最有效的配置。这样的空间载体不可能是乡村，不可能是小城镇，它只能是大城市、特大城市、都市圈、城市群。所以，在实施创新驱动的主战略上，城市、大城市、中心城市要起到龙头带动作用。新时代推进城市化，要更多的考虑城市如何主推创新驱动战略的实施，让城市成为创新的沃土。
       三、新时代推进城市化，要突出高质量发展的价值导向和评价标准。
       高质量发展既是发展阶段划分，也是发展目标体系，更是一种发展的价值导向。和高质量发展紧密联系的价值导向和评价标准，包括均衡、协调、公平、正义和绿色，也就是说高质量发展内涵了效率、公平、协调这些新发展理念，新发展理念与高质量发展是紧密结合在一起的。我们既然强调城市的发展是高质量发展的重要组成部分，那么城市化的发展就应该体现、践行新发展理念，不能用过去那种粗放式、速度型发展阶段的考核标准和评价指标。也就是说，新时代城市化要比过去传统的城市化有重大改变，新时代城市化是要以新发展理念引领的新型城市化。
       四、新时代城市化，应紧密配合国家区域协调战略、乡村振兴战略，能够促进城乡区域协调发展。
       十九大报告明确提出，要以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的空间格局。十九大报告第一次在区域协调、区域发展、空间布局问题上，把城市特别是城市群的作用凸显出来。过去有一种认识，就是经济体量比较大的城市发展速度应该要慢下来，但是近几年的发展情况表明，越是经济总量大的城市和中心城市的发展速度越快。例如广东深圳发展很快，江苏南京、苏州、无锡的增长速度也很高，而苏北很多城市经济总量相当于苏南城市的三分之一、五分之一，但其增长速度并不快。这说明，新一轮的竞争，城市对资源的集聚和虹吸效应、扩散功能，能够形成新的增长点和增长极。需要强调的是，新时代城市化应该考虑到城市群和城市群之间的协同，中心城市的辐射作用要更多地考虑向乡村和小城镇倾斜。我们过去是以工带农、以城统乡，更多强调的是城市对乡村的带动作用。而乡村振兴战略强调的是乡村自身的生长动力和机制，也就是说城市化的发展在发挥自身的辐射效应的同时，不能干扰乡村和小城镇发展的主体性和内生动力机制。在这个方面，需要认真处理好城市化对乡村、城镇和小城市的资源虹吸效应和资源扩散效应的关系，这是一个比较现实的问题。

       （作者系江苏省社科联副主席）

 

 

 

   报：省委省政府领导；省委省政府办公厅、研究室。
   送：省主管及相关部门，有关方面。
  发：本院各领导，各成员单位。                                                                 
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