江苏省城市发展研究院        2018年1月18日 


 

【本期内容】 · 现代化经济体系中的新型城镇化研讨会发言 ·
   新华网：现代化经济体系中的新型城镇化研讨会在宁举行（2）
   钱伯华：新时代中国城市的新征程（5）
   张启祥：小城镇在城市群融合发展中的作用（17）
   储胜金：新常态下江苏新型城镇化的路径选择和制度创新（26）
   吴国玖：智慧城市建设发展趋势与江苏的战略选择（32）
   顾维中：让城市更美好 让生活更幸福（40）
   南京卓远公司：新型城镇化考核评价亟待完善（46）
 
 

 
     【编者按】2018年1月13日下午，江苏省城市发展研究院、南京宏观经济学会、南京卓远资产管理有限公司联合举办了《现代化经济体系中的新型城镇化》专题研讨会。研讨会虽然只有半天，但内容丰富，亮点闪烁，效率颇高，一些意见和建议具有决策参考价值。新华网摘要发布了信息，省内外多家网站转载，迅速引起多方关注。现将与会专家摘要发言的原稿全文刊发于后，供有关领导、相关方面及本院同志参阅。
 
 

www.js.xinhuanet.com 2018年01月15日 21:39

 

俞  立

 

 
       为了准确理解现代化经济体系与新型城镇化的关系，以及如何推动二者互动并进，江苏省城市发展研究院、南京宏观经济学会、南京卓远资产管理有限公司，于2018年1月13日下午联合举办了现代化经济体系中的新型城镇化专题研讨会。
       研讨会由江苏省城市发展研究院院长刘福林主持。江苏省社科联副主席徐之顺及学会部负责同志出席并讲话。江苏省城市发展研究院常务副院长钱伯华、南京宏观经济学会秘书长张启祥、江苏省委研究室城乡处处长储胜金、江苏省政府研究室经济研究中心副主任吴国玖、泰州市质监局局长顾维中、南京卓远公司副总经理丁玉芳、财新智库莫尼塔研究院高级宏观分析师张璐等专家，从多方面围绕主题做了阐述。沈正平、翟国方等专家在讨论中即席发言。
       江苏省社科联副主席徐之顺发表讲话，充分肯定了江苏省城市发展研究院的工作，强调要正确理解建设现代化经济体系与推进新型城镇化的辩证关系，特别是要扫除城市资源向乡村流动的障碍，根治城镇化中的各种弊病。要研究新情况，解决新问题，确立新发展理念，在新型城镇化建设中注入现代化经济体系的新内涵，推进新型城镇化更加积极稳健可持续发展。
 

 
       江苏省城市发展研究院常务副院长钱伯华认为，必须将城市提到新时代新使命的担当者和责任主体这一高度，来研究城市如何贯彻落实十九大精神，以《新时代中国城市的新征程》为题，具体从新时代中国城市“肩负新使命新担当、面临新情况新问题、迎来新征程新机遇、亟需新视界新思维、呼唤新创举新作为、携同新农村实现新跨越”这六个方面做了阐述，并且建议对应于“农村、农民、农业”这“三农”，创建“市区、市民、市业”这“三市”的新范畴、新抓手，促使各级各方面“三农三市”两手并抓、两手都硬。
       南京宏观经济学会秘书长张启祥，以小城镇在城市群融合发展中的作用为切入点，认为以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，有利于促进区域协调发展，提出了两点判断：小城镇发展是城镇化战略的重要基石；城镇化战略要坚持以人为核心，坚持“四化”同步发展，更好发挥新型城镇化对乡村振兴和区域协调发展的促进作用，更好发挥城镇化在高质量发展中的重要作用。
       江苏省委研究室城乡处处长储胜金，以《新常态下江苏新型城镇化路径选择和制度创新》为题，结合目前我国城市发展三个重要拐点提出：新时代新常态下的江苏城镇化，要走具有不同区域特色和特点的差异化发展道路。要争取做强做大县级城市，优化省域经济结构。建议探索创新镇改街道，拓展城市发展空间，提升城市治理水平能力。
       江苏省政府研究室经济研究中心副主任吴国玖，主要谈了对智慧城市建设的理解，结合其他国家的创新引领模式，认为：智慧城市的打造应以人为核心，搭建上下联动、运作有效的决策机制；应高标准、高质量推动智慧城市基础设施建设；要高度重视网络信息安全，做好防控工作。
       泰州市质监局局长顾维中，主要介绍了泰州市“品质城市”的成功做法，解读了“品质城市”的一整套标准体系和具体内容，显现了“品质城市”建设与“高质量发展”之间的高度一致。介绍了泰州市如何基于现实发展需要，从特色城市品牌建设、绩效管理、品质文化体系等层面开展了多方面的实践与探索，并已收到实际效果，在第三届中国质量奖中获得排名第二的提名奖，成为首批获奖的三个城市之一。
       财新智库莫尼塔高级宏观分析师张璐，充分运用大量统计、监测数据，从远景、近景、宏观调控的基调三个维度，探讨了2018年经济发展趋势。
       南京卓远资产管理有限公司副总经理丁玉芳认为，在新常态下建立完善城市发展考核评价制度体系势在必行，结合“优势城市”理论模型，提出对综合指标持续跟进测评，从“城市以人为本促进指数、城市产业核心拉动指数、城市主体引导指数”三个方面，综合反映各地城市优势的不断变化与发展，努力探寻城市发展的相关规律。
       这次研讨会内容丰富，亮点闪烁，一些意见和建议具有决策参考价值，主办者将向有关方面报送，以期发挥参谋作用。

【注】以上信息由新华网发布，省内外多家网站转载。
 
 

新时代中国城市的新征程

钱 伯 华

 
        党的十九大宣示：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，并且确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，这从根本上全面刷新了我国经济社会发展的定位与指向、道路和征程，意味着全党全国全面进入新时代，整个经济社会、改革开放及各类主体全面迈上新征程。
事在人为，业靠众创，凡事倘若落不到承担主体身上，就会因无主无责而无果。所以，新时代的新征程务必切实落到责任主体肩上。新征程的主体，从社会最大主体而论就是全党和全民，从空间最大承载实体而言就是城市和农村。本文专题探讨新时代中国城市的新征程，努力阐释城市在新征程中应有的新担当。
        一、新时代中国城市肩负新使命新担当
        我党我国历来十分重视城市发展，倾力做好城市工作。早在1949年，党的七届二中全会就提出把工作重心从乡村转移到城市，毛泽东同志号召全党：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”城市是在居住与生活集中程度、产业与市场集约程度上远高于农村，集行政区划管辖、经济社会发展、主体与对象为一体的社会实体，我国按此从上到下对应于农村谋划部署城市工作，曾经先后于1962年、1963年、1978年召开全国城市工作会议，研究解决城市发展的重大问题，谋划部署城市建设与发展。最近的是2013、2015两年次中央城市工作会议，习近平同志两次与会，提出了新时期城市发展的指导思想和总体要求。对新时代的构想与谋划、新任务的分解和落实，应一如既往将城市既作为发展主体、又作为工作对象，摆到头等重要的位置上。
       怎样才能抓好新时代的城市发展，做好新时代的城市工作？不谋全局不足以谋一域，不谋长远不足以谋大事。首先必须了解中国特色社会主义新时代的新内涵、新目标、新要求。必须认清，新时代社会主要矛盾已经演进为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，首先从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化；接着从二〇三五年到二〇五〇年，建成富强文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这是新时代质的规定性和量的确定性，明确昭示了新时代的历史方位、主要任务、奋斗目标、路径走向、时序进度。这是新时代中国城市发展的大背景和总坐标。
同时，必须知往鉴来、放眼世界，对我国城市发展的历程、在世界城市发展中的位置充分了解。纵看历史和现状，我国的城市发展由慢到快，进步显著，成绩斐然。新中国建立后，经过30年渐进发展，城镇化率从1949年的10.6%、1952年的12.5%，提高到1978年的17.9%。改革开放以来，创造了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化新纪录，城镇化率由1978年的17.9%，提高到2016年末的57.4%。一般认为，城镇化率30%到70%是城镇化快速发展的阶段，超过50%就意味着从农业社会向城市社会转型。我国在2011年城市人口首次超过农村人口，城镇化建设由此开始进入“中程”。全国城市发展增速经历了由慢到快、转而趋稳的过程，1949年到1978年平均每年仅增0.2个百分点，从1978年到2000年年均增长1个百分点，2000年到2011年超过1.5个百分点，近五年缓调为1.2个百分点。城市数量由1949年的132个、1978年的193个，锐增到目前的657个，城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里猛增到2015年的4.9万平方公里。整个城镇化进入到加速期与较快发展的中后期。
       横看世界城市坐标系中的位置与对比，中国正在崛起，但还有差距。2015年，世界发达国家城市化率达到80%以上，早已进入成熟期。我国城镇化率低于高收入国家约16个百分点，低于中等收入国家约6个百分点，高于世界平均水平约3个百分点。但是，由于我们人口基数特别大，所以我们的每一个百分点所对应的绝对数，远远大于西方国家，给人直观感觉更明显的是，从2000年到2016年，我国每年新增城镇人口达2100多万人，比欧洲一个中等国家总人口还多。我国城镇化率提升，不仅仅是将农村人口转变为城市人口这么简单，而是首先满足新增市民的就业安居、公益共享等需要，同时相应扩增城市基础设施、公共服务及其他城市配套功能。
       城市更重要的地位和作用是在经济社会发展中担任主力军。城市以其综合实力与巨大能量“担纲主战”，已经成为我国经济、科技、社会、政治、文化、信息、对外交流合作及其他各种活动与交往的中心，成为整个经济社会发展的“主引擎”、国民赖以生存发展的“大本营”。其地位和作用从以下数据可见一斑：2015年，地级以上城市市辖区占全国土地面积的28%，人口为全国的30%，第二产业生产总值占全国总量的68%，第三产业占69%，社会消费品零售总额占62%，高等教育和科研力量占比超过90%。如果计入县级城市乃至小城镇，所占比重更大。在科技创新、科技贡献率、科技人才与成果拥有等方面，更是以城市为主。
       新时代的总定位和大格局，对中国城市当前和今后的发展设定了大背景，提供了总引领，提出了新要求。接下来，必须进一步按照十九大设定的两个步骤和时序：2020—2035年，2035—2050年，规划和推进城镇化。一般认为，今后中国城镇化不会长期高速推进，增速将逐渐放缓，但城镇化率肯定还会不断提高，按照经济发展与城镇化的函数关系（1952-2015年数据表明，GDP每增长1个百分点，城镇人口增加0.18个百分点）预测，大约年均提高0.79个百分点，城镇化率到2020、2030、2040、2050年分别为61%、69%、78%、85%左右，将同整个经济社会一样稳健发展，未来将由前期侧重数量扩张转向以质量提高为主。
       新时代的历史使命和时代重任，将比较多地靠城市担当和实现。而城市肩负的重任和责任，决不仅仅是提高城市化率，而是继续作为全国经济社会发展的中心和引擎，承担经济、科技、教育、社会、文化、民生等各方面的发展与推进责任，在全面小康和现代化建设的新征程中发挥主力军作用。所以，我们务必站在全局高度和担纲角度，以城市应该占据的中心位置、应当发挥的引擎作用、必须完成的主体任务，谋划和推进城市的未来发展。
        二、新时代中国城市面临新情况新问题
       新时代中国城市要肩负起新使命新担当，务必弄清新时期必然面临的以下一些新情况、新问题。
       一是国人世人的新情况与大变化。中国古云：“惟人，万物之灵”，人是第一位的，所以首先要弄清今后几十年中人的状况。联合国发布的关于世界人口增长的预测报告显示，每年世界人口增幅在8300万人左右，按此速度与增幅，2030年、2050年世界人口将由目前的76亿分别跨上大约87亿、98亿两个大台阶。中国将由目前的14亿，在2030年上升到约14.5亿的峰值；峰值后增幅有所回落，2050年将在13.8亿左右。新人口中，50%以上在城市。城镇化率在未来十几年中，仍将维持近1个百分点的较快增长。按此速率近看2030年，估计中国将有10.5亿人生活在城市，比现在增加3亿多人。到2050年，虽然预测中国总人口会有所下降，但是城镇化率以及城市人口总量还会持续增长。目前，中国城市里已经容纳了7.7亿人，还有3亿多人在进城路上，相当于把美国现在的人口总数加到六、七百个城市中去，这是一个大难题，而且越往后难度越大，因为与早期城市相比，今后城市“成长”的成本和代价越来越大，据测算，我国城镇化率年均增长1个百分点，就需要新增住房3至4亿平方米、建设用地1800平方公里、生活用水14亿立方米。相关测算还表明，每增加一个城市人需要新增城镇固定资产投资50万元。同时，人的构成也将发生巨大变化。这30年中，社会的中坚力量，上世纪五、六十年代的人将被七、八十年代以来的人取代，现在出生的新一代，届时将成为最有生机活力和创造力的新生代。他们在思想意识、生存方式、发展技能、竞争能力等各方面，与上世纪50年代以来的几代人相比，都有很大的变化和差异。能否精准把握这些新情况和大变化，关系到国家能否在城市领域做好趋势把握、政策调整、治理调适、资源调配等适应未来新需求的各项工作。
       二是发展和竞争的新情况与大变化。从十九大指出的社会主要矛盾来看，矛盾的两个方面都呈现出新情况，起了新变化，从供给侧来看，主要是发展不平衡、不充分，不充分中，主要不是数量问题，而是结构不合理、发展质量和效益不高，创新能力、竞争能力和总体实力不强。城市作为发展主体，必须主动对照查找并切实解决这些问题。首先要抓准国际竞争焦点与竞争取胜关键，充分认识科技及相关产业的持续创新是竞争焦点，对应于过去和现在的能源、动力、材料、农业、制造、交通、信息等产业革命，未来的科技及产业革命将拓展到可控核聚变、可燃冰、页岩气，分子马达，纳米材料、高温超导材料，自动化生态农业，真空高铁、飞行汽车，机器人、人工智能，物联网、大数据，智慧城市、智慧社会等领域和方面，将迎来科技大革命、产业大革新、生产力大发展的新时代。在这种大趋势下，未来城市务必紧扣国际竞争的新焦点，抢占科技与产业的新高地。
       三是可持续发展及城市治理的老问题新态势。生态环境问题，现在普遍重视，正逐步向好，但是任重道远，修复完善任务非常艰巨。许多大城市病依然严重存在，主要问题有：城市继续扩张，膨胀速度与承载限度的矛盾有增无已。在城市规划建设管理上面临着传统与现代的矛盾，现代与未来的远离，政绩与人本的违背，新城与民生的隔膜，等等。环境污染、交通堵塞、垃圾围城、文化缺失等城市通病仍在蔓延。亟需遵循城市发展规律，根治痼疾顽症，科学引领城市健康发展。
       四是城市发展路径的分歧与抉择。我国城市应该走什么道路，一直有两种意见。一种是坚持走小城市发展道路，以超微型城市论、微小城市论为代表，主张“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。另一种是坚持走大都市发展道路，全国曾有183个城市提出建设“国际化大都市”即是其体现。实践证明，二者因各执一端而各有偏颇，或是指靠小打小敲、“小而多”的战术推进城镇化，而看不到大都市的“龙头”带动和中心辐射作用；或是一味求大，指靠“大块头”、“巨无霸”推进城市化，而忽视了中心城市的均衡分布功能和众擎易举之效，小城镇的聚沙成塔功效与桥梁纽带作用。最佳选择应该是，二者互相取长补短、取利除弊，整合统一到十九大提出的“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”上来。
       五是都市圈城市群的老问题与新课题。最主要的问题是，都市圈、城市群、城市带跨越党政辖区，其中的行政区划与经济区域也不一致，“圈、群、带”非常松散，并无具有决策权、指挥权的领导机构，权在各地，政出多门，缺乏科学有效的顶层设计和区域协作机制，导致市场化所要求的经济一体化，与各地行政权力、辖地规划及利益分割等产生矛盾，派生出城市产业同质化、财税利益多元化、地方保护藩篱化、貌合神离分散化等种种问题。
新时代的中国城市，必然面对这些纷至沓来的新情况、相伴而生的新问题、层出不穷的新事物，亟需充分了解新情况，深入研究新问题，正确采取新对策。惟其如此，方能运筹帷幄、应对自如，赢得新时代中国城市发展的新胜利。
        三、新时代中国城市迎来新征程新机遇
       新时代将进入国际秩序重新调整、国际社会拨乱反正的重要阶段，科学技术突飞猛进、产业革命蓄势待发的关键时期。特别是中国，正进入蓬勃发展、全面振兴的上升时期。
       对于整个世界、整个时代来说，最大的机遇莫过于能够引发社会生产力爆发式增长的科技革命与产业变革。当前，全球新一轮科技和产业革命呼之欲出，世界各国争相研究谋划，抓紧战略调整和前沿突破，力图先人一步、抢得先机。综合起来看，世界科技发展有这样几个大趋势：一是移动互联网、智能终端、大数据、云计算、高端芯片等新一代信息技术迅猛发展；二是围绕新能源、气候变化、空间、海洋开发的技术创新空前密集；三是绿色经济、低碳技术等蓬勃兴起；四是生命科学、生物技术向生产力加快转化。这些领域的科技创新与成果转化，将带动相关产业变革，推动一系列新兴产业迅速崛起。在这些大趋势到来之际，一定会相伴而来不少重大发展机遇，而机遇稍纵即逝，只有捷足先登者才能获得。
       面对世界科技产业发展新趋势，世界各国纷纷加快发展高新技术产业，新一轮科技革命和产业变革正在蓄势待发，一些重要科学问题和关键核心技术已经呈现出革命性突破的先兆。物质构造、意识本质、宇宙演化等基础科学领域取得重大进展，信息、生物、能源、材料，以及海洋、空间等应用科学领域不断拓展，带动了关键技术交叉融合、群体跃进，变革突破的能量正在不断蓄积、趋于临界。这种“风起云涌”的大趋势，被人们惊呼为“第四次工业革命”将至，这一“革命”已经引起世界各国，特别是科技领航者、产业领跑者和国家领导者们的高度重视，都在密切跟踪、超前研究，以求捷足先登，抢占科技和产业制高点。在此“大革命”时期，谁率先投身“革命”，谁就能抓到机遇。
       中国在跨入新时代、迈上新征程的同时，也迎来了发展的新机遇。特别可喜的是，我国在多个领域、许多方面，已经实现赶超、崭露头角，或已捷足先登，或已处于前沿尖端，或将后发先至。在这些方面，我们完全有能力掌握创新发展的先机和竞争取胜的主动权。以上这些机会更多地存在和出现于城市，这将使中国城市发展进入重大的战略机遇期。
       四、新时代中国城市亟需新视界新思维
       新时代之新，新在新思想与新实践融为一体的持续创新上。时代日新月异，世界瞬息万变，客观事物与人类社会在快速变化，主观认识必须与时俱进、与世并进，并且具有前瞻性和先导性。新时代中国城市的发展也是如此，唯有快速适应新变化，不断拓展新视界、推行新思维，才能进入新境界，开辟新天地。
       新视界、新思维，首先必须建立在新的指导思想之下、新的实践基础之上，并且抓住“新”的主要方面——面向未来、面向世界、面向新生代，做到“新在超前”、“新于领先”、“新系青年”。一是面向未来、适应未来。时空每分每秒都在铸成历史、迎来未来，无视未来必被淘汰，所以必须放眼未来，用未来眼光和超前思维谋划推动城市发展。二是要面向世界，竞逐世界。世界瞬息万变、竞争激烈，唯有洞开世界眼光，抢占发展高地，使出竞争高招，才能赢得竞争，领先世界。三是要面向新生代，寄望青年人。未来是青年人的时代，由青年人主宰，务必以他们为主体和对象，去谋划和拥抱城市的未来。
       新视界、新思维，必须用新的城市发展理念，推动城市进入“高质量发展”新阶段。十九大报告宣示我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，同时指出，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高。提出要坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。基于此，我们在今后的城市发展中，务必确立不以总量争名次、称英雄，唯靠均量、特别是质量竞争取胜的新思维、新标准、新追寻。
       新视界、新思维，必须适应社会主要矛盾的新变化。应从指导思想与实际行动上，彻底改变重速度、轻质量，重新城、轻老城，重建设、轻治理，特别是只重视造城、不重视民生的惯性思维，紧扣广大人民群众对美好生活的新需求，着重从宜居等民生需求方面解决供给侧不适应、不到位的新矛盾，全面统筹、正确处理生产空间、生活空间、生态空间三大布局及其内在联系，努力实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间美好怡人，全力打造根除城市旧病、脱胎换骨、焕然一新的现代文明城市。
       新视界、新思维，必须立足新的历史起点、聚焦新的竞争焦点。关键是要采取强有力的新举措，增强城市的核心竞争力和综合实力。应走新科技革命引发新产业革命、进而推动先进生产力爆发式增长的新路子。促进新技术群和重大市场需求大量快速生成，大规模推动科技创新、产业革新，以量的积累快速促成质的突破和飞跃。务必像习近平同志所要求的那样，把核心技术掌握在自己手上，在掌握核心技术、增强核心竞争力上，增创新优势、炼成撒手锏，牢牢掌握竞争制胜的主动权。
       新视界、新思维，必须放眼全球和未来，用世界眼光和前瞻思维谋划城市新发展。城市的建设与发展，不能用过去和现在的眼光与思维看未来，也不能坐井观天、局限一隅谋发展，一定要不断扩大和提升城市对外开放，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，同时从中吸收世界一流城市发展的成功经验，用未来世界大都市与城市群的目标定位、发展走向、竞争焦点等，作为我们谋划未来城市发展的坐标参照系，进行城市走向选择与跨越赶超的路线对比图。
       新视界、新思维，必须用国家现代化提升城市现代化。十九大提出，既要全面建成小康社会，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。由此可见，未来的城市化，必定是在整个国家现代化过程中的城市现代化新征程，我们既要以国家的现代化统领城市的现代化，又要用城市的现代化效力和贡献于国家的现代化，从两方面推动二者相辅相成、互促并进。
       新视界、新思维，必须树立自信心和进取心，勇当科技创新、产业革新的“领跑者”。中国曾是世界科技与经济发展的“领跑者”，16世纪后由于朝野上下、国内国外多种主客观原因，从“领跑”变成“跟跑”直至“挨炮”，真可谓“一失足铸成千古恨，一落后挨打数百年”。新中国成立后、特别是改革开放以来，正如习近平同志所说，“我国科技整体水平大幅上升，一些重要领域跻身世界先进行列，某些领域正由‘跟跑者’向‘并行者’、‘领跑者’转变。”在新时代到来之际，我们要深刻总结我国曾经称雄天下、转而由盛变衰，继又绝地逆袭、东方再起的历史，同时研究借鉴西方发达国家发展的经历与先例，探索中国新时代领跑世界的快捷通道，以及跨越赶超、重新领跑的妙策高招，用于中国城市如何在世界城市现代化中贡献中国力量，创造中国城市后发先至成为领跑者的新纪元。
       五、新时代中国城市呼唤新创举新作为
       宏图大展的新时代，要求中国城市随着时代的步伐阔步前行，而这种历史大进步不可能靠老套路、旧招数获得，也不可能靠小打小敲轻易实现，必须靠具有重大战略意义的历史性新创举、足以开创新局面的时代性新作为去撬动和推进。主要应在以下方面推出新创举，拿出新作为：
       一是开拓新时代中国特色城市发展新道路。既要全面统筹，又要突出重点，全面推进新型城镇化，重点发展城市群。从2005年国家“十一五”规划首次提出把城市群作为推进城镇化的主体形态开始，到2014年国家新型城镇化规划明确把城市群作为主体形态，再到党的十八大报告强调科学规划城市群规模和布局，一条中国特色城市发展道路基本成型。在此基础上，党的十九大报告进一步提出，构建以城市群为主体形态、以区域协调发展为总体目标、以城市带动乡村一体化发展的城镇化格局，体现了新时代中国特色社会主义城市发展的必然趋势和根本要求。我们应深刻领悟其核心内涵和精髓要义，准确把握城镇化和城市群的关系，以城市群为主体形态，以大城市为依托，以中心城市为重点，推进大中小城市和小城镇互促并进，共同繁荣。
       二是增强中国城市发展的核心竞争力和综合实力。按照十九大要求，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。密切结合城市实际，加快新一代信息技术和智能技术与实体经济的深度融合，大力发展数字经济、共享经济，培育新增长点，形成新动能。加强“互联网+”的支撑环境建设，促进以互联网为基本平台和基础要素的新产业、新业态、新模式蓬勃发展。在致力产业发展的同时，倾力建设现代化经济体系，为新时期的高质量发展建立新架构，安装新引擎，开辟新通途，实施新蓝图。
      三是抢占未来科技与经济发展的先机和高地。实施创新驱动发展战略，使经济发展摆脱对要素和投资驱动的依赖，以改革释放科技创新活力，开辟科技强市新路子。在2035、2050两个目标时段，将重点大中城市建成重量级的科学中心和创新创业高地，引领全国甚至全球创新发展新潮流。选准创新的主攻方向、抢占的主要高地，创造新模式、新业态、新产业，改造提升传统产业，全面推进智能制造产业，将此作为破解经济科技突出矛盾、构建现代化经济体系的主要突破口。着重抓住三个重点：一是面向世界科技前沿，聚力国际竞争焦点，在脑科学与人工智能、量子通信与量子计算、合成生物学、纳米材料等方面合力攻关，实现重大突破；二是面向国家重大需求，在关系国家核心利益和战略地位的竞争领域抢占制高点；三是面向国计民生，重点在节能环保、新能源、新材料、信息技术、高端装备制造等战略产业上创新提高，为经济社会发展注入新核能。
       四是大力推进现代化新型城市建设全面创新。推动城镇化进入现代化新阶段、高质量发展新常态，对城市建设与发展高瞻远瞩、科学谋划。着重建设科技强市、人才高地、创新中心、新兴产业基地、品质城市、智慧城市、海绵城市、韧性城市、宜居城市、特色城镇、历史文化名城、旅游观光胜地，以及以各种特色优势见长的活力城市、魅力城市。把传统与现代、现在与未来、全面小康与现代化、平衡充分发展与美好生活需要、高速率提升与高质量发展等等，作为新时代城市发展新征程中的重大关系，摆在重要位置正确处理好。研究制定既定性、又定量的城市现代化标准体系，以便有所依循，使城市现代化前进有方向、行动有依据、实施有规范、评判有标准。
       五是大力培养中国城市未来的高素质建设者。事在人为，关键在人，未来关键在青年人。从毛泽东时期到现在的新时代，我们党历来重视人，特别寄望青年人。这是我们党的力量之源、事业之本。在城市建设和发展中，也必须抓住这一源泉和根本，彻底解决以往重物轻人、见物不见人的问题，真正做到以人为本、以人民为中心。务必高度重视精英人才，为他们打造人才高地和用武之地。特别重视接班人的培养，按照十九大报告在“压轴”部位对青年人的厚望，努力培养“有理想、有本领、有担当”的青年人，造就中国城市未来堪当重任的新生代。
        六、新时代中国城市携同新农村实现新跨越
       世界历史表明，任何时候城市都不能脱离农村存在和发展。所以，我们在谈论城市、谋划城市未来发展的时候，就不能不联系到农村。马克思、恩格斯认为，在人类社会发展进程中，城乡关系一般要经历由“一体”到“分离”到“联系”最终到“融合”的过程。由于我们党和国家正确把握、积极顺应发展规律，全面统筹、正确处理城乡关系，今天中国的城市和乡村，比历史上任何一个时期、国际上任何一个国家的城乡关系都更密切。
       习近平同志明确指出：“城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。”“农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成、缺一不可。”“城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同‘三农’工作一起推动。”十九大报告中多处多个重要论断和工作要求，将农村与城市、农民与市民联系在一起，为我们正确认识和处理“三农”与城市及城镇化的关系提供了根本依据，其中在“新发展理念”中提出的“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，从根本上将“三农”与城市发展紧密结合在一起。党的思想理论和已有的实践充分表明，城市和农村相辅相成、密不可分，推动二者互促共进、共兴共荣是中国城乡发展的最佳选择，是中国社会主义现代化的必由之路。
       将城乡一体化发展战略落到实处，关键是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，在研究制定经济社会发展五年规划和中长期规划，制定实施城市和农村详细规划和具体计划时，把城市和农村紧密结合起来通盘考虑，统筹规划、统一计划、配合实施，使二者互含互动、协同发展、共达目标。在城乡一体化发展中，既把“三农”作为提高城市化率、扩大城市规模、支撑城市部分产业的源泉，又以“三农”为“反哺”对象，提供源源不断的回馈与援助；既把农村作为将来城市投资发展的广阔天地，广辟满足城镇消费与产销需求的农村大市场，又为农村拓宽致富渠道和门路，携手农村农民奔向全面小康和现代化。
       在城市方面如何对应“三农”的提法上，也应该勇于创新、敢于突破。建议：对应于“三农”——农村、农民、农业，提出“三市”——市区、市民、市业。关键是在“业”上要对应起来。其实，农村、农民有“业”，城市、市民也有“业”。农民从事传统的农林牧副渔以及新兴的第二、第三产业等“农民之业”，统称为“农业”；市民从事产业、科技、教育、文化、社会、服务等“市民之业”，也应可以统称为“市业”，以此对应于“农业”。如此，将二者相提并论，对应于“农村、农民、农业”这“三农”，研究“市区、市民、市业”这“三市”问题，统筹谋划、通盘设计、一体推进“三农三市”协调发展，将此作为全党全国研究城乡问题、同等部署城乡工作的固有前提性对象和题中应有之义，这无疑有利于形成二位一体的潜意识和习惯思维，非常有利于落实习近平同志提出的要求：“像重视农村那样重视城市，像抓‘三农’工作那样抓城市工作”，促使各级各方面“三农三市”两手抓、两手硬。
       展望新时代，我们坚信，中国城市一定能承担起建设中国特色社会主义的历史重任，一定能走好全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的新征程！
 
（作者系江苏省城市发展研究院常务副院长，省委研究室原巡视员）
 
 

张 启 祥
 

 
       党的十九大首次在全国党代会报告中提出乡村振兴战略和区域协调发展战略，与科教兴国、人才强国、创新驱动发展、可持续发展、军民融合发展结合在一起，首次组合推出“七大战略”。这是针对我国社会主要矛盾发生变化后做出的新的战略决策。
这次十九大报告关于城镇化的内容文字不多，主要就是两句话，一句是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，另一句是“加快农业转移人口市民化”，两句话都放在实施区域协调发展战略部分来阐述。这不是简单的文字或内容摆布的调整，而是具有深刻涵义的政策表达，体现了党中央对区域协调发展规律和城乡发展规律深刻、准确的把握。
近8年新型城镇化相关内容和实践，充分说明城镇化战略的重要性，对乡村振兴战略和区域协调发展战略具有牵一发而动全身的特殊作用。城镇化战略不仅不能忽视，而且必须按照新型城镇化的要求，坚持以人为核心的城镇化，坚持“四化”同步发展，坚持优化城镇化战略格局，坚持提高城镇化质量，更好发挥新型城镇化对乡村振兴和区域协调发展的促进作用，更好发挥城镇化对促进中国社会经济长足发展、高质量发展的“牛鼻子”作用。
一是加快农业转移人口市民化有利于促进区域协调发展。我国有2.7亿左右的农村异地转移就业人口，这些转移人口主要是从经济落后地区向经济发达地区转移就业的人口，加快农业转移人口市民化，一方面可以使那些符合条件并具有意愿的农业转移人口获得城镇户籍并享受与城镇居民同等的公共服务；另一方面那些不能落户或不愿意落户的农业转移人口，也可以获得更加均等化的基本公共服务，可以使他们更加稳定地在就业所在地就业、居住、生活。这样的结果可以 使我国经济的空间分布与人口的空间分布更加均衡，这恰恰是本质意义上的区域协调发展。
二是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，有利于促进区域协调发展。我国有20个左右的大小不等的城市群，城市群内部通过现代基础设施网络的引领和支撑，更容易形成大中小城市和小城镇合理分工、相互支撑、协调发展的城镇格局，这是由城市群的规模经济和范围经济效应决定的。目前，这20个左右的城市群已经聚集了全国75%左右的城镇常住人口，生产了占全国88%左右的地区生产总值。不仅如此，我国城市群常住人口的数量还在持续上升，据我们预计，我国今后85%左右的城镇人口，将分布在这些城市群地区。因此，只要城市群地区不同城市和城镇之间协调了，全国区域协调发展的主体格局就形成了。
新时代，国家新型城镇化战略处于什么位置？与乡村振兴战略和区域协调发展战略是什么关系？我认为，城镇化战略不仅依然重要，而且要更好发挥作用，更强有力地支撑乡村振兴战略和区域协调发展战略的实施。
从全球来看，联合国2016年10月的“全球峰会—人居Ⅲ会议”上发布“新城市议程”，为未来全球城市可持续发展提供指导，强调城市建设要充分运用生态系统，促进资源循环再生，满足城市发展和生存环境改善同步提高的要求。在2007年全球金融危机后，智慧城市理论得到加强，欧美各国政府及各大科技公司积极推动，突出电子通讯、大数据、互联网技术，使各种公共资源更加智能化，为城市居民及企事业单位提供及时、互动、高效的信息服务。
从中国来看，城镇化与乡村振兴的关系越来越密切。一是我国仍处在城镇化较快发展阶段，绝不是某些学者所说的我国已经进入逆城镇化阶段。我国城镇化继续推进，是由城乡之间、农业与非农产业之间的巨大差距决定的。我国城乡居民人均收入差距还有2.7:1的倍差，如果把城乡居民之间公共服务差距考虑进去，城乡差距比收入表现出来的差距更大。我国农业从业人口占全部从业人口的比重高达27.7%，而发达国家农业从业人口占全部从业人员的比例大都低于10%。农业人口的人均占有资源偏低，这是农业劳动生产率偏低的重要原因之一。针对这一情况，早已有“要富裕农民，就要减少农民”的主张，减少农民的出路当然就是提高城镇化率，加快推进城镇化。
二是要提高农业劳动生产率，缩小与非农产业劳动生产率之间的巨大差距，必须依靠工业化的和城镇化进一步吸纳农村富余的劳动力。从农民收入构成看，我国农民收入的60%以上已经来源于非农产业的工资性收入，主要来源于城镇地区的非农产业就业机会，农民要提高收入，农业的空间不大，必须靠非农产业来拓展增收渠道。农业现代化所需要的科技服务和支撑，也主要来源于城镇地区的科技机构和服务人员，也离不开城镇。
三是实施乡村振兴战略需要城乡融合发展的新体制。恰恰是因为城镇化对乡村振兴战略具有重要支撑作用，党的十九大报告从更好发挥城镇化对乡村振兴作用的角度，提出要健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，目的就是要通过体制机制创新和政策体系的完善，促进城乡要素和资源的双向流动，促进城市的现代化要素能够更多配置到农业和农村，加快推进农业和农村现代化，并真正实现乡村的振兴。
城市群发展的要义在于“聚气”。媒体关于城市群，有一种盲目崇“大”的情绪。城市群大，就一定有竞争力吗？事实上并不一定。日德等国都是城市化高度发达的国家。在这些国家，都市圈与城市群的治理都规模有限。例如，2008年《日本国土形成规划》，按照各地区人口、经济规模、环境承载能力等因素，将日本分为10个广域都市圈。德国中部的“莱茵-美茵”城市区共8000多平方公里的土地面积，人口大约在400万至450万人。 　　
从长江经济带的自身的格局来看，龙头日渐强壮。上海自贸区规划建设，推动上海对外开放走上一个新台阶。而合肥与杭州、南京规划定位于长三角副中心城市，壮大了龙头的实力。再看长江经济带的龙尾，重庆、成都利用国家西部大开发、统筹改革实验区等多种政策支持，在西部悄然崛起。
一座城市，处于怎样的城市群，将影响其未来发展。目前，我国城市群规划正在紧锣密鼓地编制。“对于中国而言，城市群如何突破人口规模、土地规模的意义，寻找内涵式的发展道路决定着新型城镇化的未来。”相关专家指出，核心是转变城镇化发展方式，从发展超大城市，转向发展以省会城市为核心的次区域城市群和以县市为重心的城镇化发展模式。填补中西部地区产业的缺失，引导东部地区传统产业往西部转移，并在转移过程中逐渐形成多个重点开发的城市群。将重点发展沿海地区的战略现状转为向内陆倾斜，从东中西“非均衡发展”向“均衡发展”转型，并逐渐走上由“超大城市”拉动到“城市群”拉动之路。
要由“超大城市”拉动转到“城市群”拉动。按照《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。据有关媒体报道，城市群规划已进入相关部门的正式编制阶段，确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。5大国家级城市群，包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群5大城市群。稳步建设9大区域性城市群，包括哈长城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、关中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部湾城市群和天山北坡城市群9大城市群。6大新的地区性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、滇中城市群和黔中城市群。
 
【有关专家观念综述】
一、关于城市群的划定
中国工程院主席团名誉主席徐匡迪则提出，要以城镇群为主体形态，构建“5611”城镇群格局。其中包括京津冀等5个国家核心城镇群；辽中南等11个区域支撑城镇群；海峡西岸等6个战略支点城镇群。
中国科学院地理科学与资源研究所研究员胡序威则认为，城市群的数量不宜过多。有些经济发展规模并没有达到标准的欠发达地区并不一定适合这一模式，“城市群的概念应是城镇化水平高、人口密集的地区，这些城市相对发达、城市之间联系紧密。而在目前的少数方案中，城市之间的距离拉得很远，有的提出的城镇化水平与当地的经济发展水平不相称，操作起来会有很大难度” 。
高国力认为，“城市群建设不能‘一窝蜂’，标准到底是什么？还需要科学研究论证。”“有一些省份提出自己的城市群的设想和规划”，“省际城市群的建设需要科学规划，防止仅从某地某省出发，盲目追求规模和短期利益。”
二、关于城市群的规划
专家们提出，城市规划与发展要由“地方利益驱动”上升到“顶层规划”。曾经一个时期，城市的“规划失效”引发思考。许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已经完全突破了原定的框框，许多城市为期20年的规划指标在5年内“完成”已很常见。而随着新一轮城市群建设的提速，如何防止突进式发展、实现内涵式提升，则需要从规划、建设、管理上进行顶层设计。高国力举例说，“比如珠三角，城市群集中在一个省内，它的规划及建设都是由省里牵头负责。而像京津冀、长三角就涉及多个省份，相应的规划就上升至国家层面，做好顶层设计。”
目前，很多城市群跨越多省，要形成集聚效应需要打破地方利益，以更大的格局进行科学统筹和谋划。据不完全统计，1995年全国大约有50多个城市打出了建设“国际化大都市”的目标；到1996年，全国有75个城市提出建设“国际化大都市”的目标；到2004年，提出建设“国际化大都市”战略目标的城市已经高达183个。可是，我们真的需要这么多“国际化大都市”吗？
胡序威指出，“将城市群作为新型城镇化过程中的主体形态，代替单一城市不断膨胀的发展模式，这是未来的方向。”“要防止地方利益驱动，避免城市‘摊大饼’式扩张带来的弊端。”城镇化发展的重心要从核心城市转变为核心地区，避免城市规模扩张带来的“城市病”，这个过程需要转变发展理念和政绩观。
三、关于城市群的内外关系
高国力认为，“事实上，一个城市群的发展在于优势互补，共享发展成果。”这中间就存在一个难题：一个城市群里的各个城市发展水平相当，统筹起来会好办；但如果一个城市群中，不同城市发展水平差距较大，统筹起来会有难度。要改变“一城独大”，“优生”要带领“差生”一起进步，就需要形成合理的激励机制。“比如要拉齐相应的社会保障水平就要更多政策配套，就需要建立区域协调机构，建立城市群横向利益分享机制和利益补偿机制，建立城市群公共财政制度与公共财政储备机制。”
胡序威认为，城市群建设要实现文化、教育等资源共享，缩小贫富差距，这也是城乡一体化发展的方向。对于中小城镇来说，城市群可以迅速带动公共服务设施、文化设施发展，有助于打破发展不均衡的现状。“通过合理规划城市群，让中小城镇吸引大城市的人口回家乡养老，无论是便利度还是对改善环境污染、疏解拥堵都有很大意义。”目前，长江中游城市群中的武汉、长沙、合肥、南昌等城市在全国率先实现公积金互提互贷，这体现了城市群统筹发展的思路。
四、关于城市群的实质内涵
城市群，不只是规模集聚，更重要的是提高城市承载力、核心竞争力和综合实力。高国力认为，“城市群的要义是真正实现人的城市化，除了硬件的互联互通，更要有社会保障的协调衔接，文化、科技等软实力的提升。”
五、关于城市群的国际比较
以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群，以芝加哥为中心的北美五大湖城市群，以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群，以伦敦为中心的英伦城市群，以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，积累了很多成功经验，也给中国带来启示。高国力认为，“我们有后发优势。” 现在一些城市提出“海绵城市”、“智慧城市”的时髦概念，关键是要抓落实，要能超越眼前利益、个别利益、部门利益，真正让“城市群”成为新型城镇化的重要支撑力。
六、关于城市群的弊病防治
中国社会科学院发布的2014年《城市蓝皮书》提出，中国的特大城市快速发展为中国经济发展提供了优质载体和强力支撑。但是，特大城市人口大规模集聚与城市承载力的矛盾日益凸显：二元结构加剧、空气质量较差、交通拥堵严重、房价快速上涨、城市脆弱性突出。
 
 
【相关资料】城市群的内涵、特点与意义（原作：龚蕾）
城市群概念最早来自法国城市学家，最早城市群出现在美国东部大西洋沿岸，欧美各发达国家都有城市群。随着新技术发展，新产业推动、产业结构转换升级也会进一步促进城市群形成。
（一）什么是城市群
随着经济发展、工业化与城镇化大规模推进，地理空间上出现从城乡向城市集中转变，在地理环境条件优越地区形成了工业化与城镇化水平较高的各城镇，城市是人类从事生产活动与生活的高度集中地域空间。城市群就是城镇密集而相互密切联系的地域空间。
（二）城市群有哪些特点
从地理位置、气候、地貌与土壤植被、港口交通等自然条件分析，地理优越条件为城市群形成提供良好条件。交通与通讯是城市群形成重要条件，城市群内资金、信息、物流更加紧密联系，有更紧密交通密集网络与通讯服务。
（三）城市群对城市发展作用与意义
第一，城市与城市之间不是孤立存在，而是相互联系，如资金流、信息流、物流，各种城市资源是相互取长补短互通合作，城市群的形成实际上就是各城市之间越来越紧密了，不仅缓解自然地理资源有限，还可以互相合作，协调发展，根据各城市地理位置优势、生产要素充分使用合理配置，产业发展也能互相促进，相互学习取长补短。
第二，随着城市化进程与区域发展，城市化水平不断提高，城市数量比较多，城市群建设能够改善城市与城市之间交通拥挤，更好地利用好城市资源，每个城市有其特色与优势，有的城市文化特色，有的城市科技特色，有的城市港口特色，有的城市工业特色等等，城市群建设，可以让每个城市优势与发展潜力更好地释放出来。
第三，城市群代表了更先进生产力。从全球来分析，美国东北部城市群、五大湖城市群、日本关西城市群、英国中部城市群、德国中部城市群等都是世界上经济发达地区。城市群形成是城市发展到一定阶段后必然，城市群形成也或代表了更高的生产力区域。
第四，由于自然地理优越条件，气候、土壤、港口、交通、植被等条件形成了人口集中区域，随着工业化快速发展，工业、金融、轨道、城市建筑等又促进了人群集中在城市市中心周围。人口过于集中的城市，工业化生产废水尾气排放，交通拥挤等反过来又可能会影响到自然地理环境，给自然地理环境如植被、土壤、水源、空气等形成压力，甚至是破坏。因而，建立城市群具有重要意义。
（作者系南京市宏观经济学会秘书长）
 
新常态下江苏新型城镇化的
路径选择和制度创新
储 胜 金
 
30多年来，江苏推进城镇化取得了重大阶段性成果。在新常态下，江苏新型城镇化面临不少矛盾和问题，一些体制机制障碍成为发展瓶颈，迫切需要对新常态下城市群和城镇体系各级城镇的规划、建设、管理的方法、路径深入探讨，对新型城镇化中的制度创新进行研究，促使江苏新型城镇化从规模扩张转向提升内涵质量，走出一条具有江苏特色的新型城镇化发展路子。
一、当前我省城镇化发展面临的突出矛盾和问题
在城镇化快速发展过程中，我省也面临一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。一是城镇体系结构有待完善。城市之间资源、市场、项目等同质化倾向明显，内部分工协作不够，集群效率不高。一些城市边界扩张速度过快。大城市，主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧。中小城市，集聚产业和人口不足，辐射带动能力不强。小城镇，产业规模小，吸引人气不足，集聚程度不高。二是城镇化发展质量还不高。中心城市产业结构仍然偏重，现代服务业相对滞后。城市的服务、创新、集散功能较弱。城市建设重地上、轻地下。中心城市国际化功能不强。三是区域城镇化发展不平衡。苏南、苏中、苏北三大区域在发展阶段、质量水平、主要任务上都存在较大差异。四是城乡统筹发展任务艰巨。城乡二元结构没有根本改变，基本公共服务方面的差距大，农村改革尚未取得实质性突破。五是城乡生态环境和可持续发展面临挑战。资源环境成本和社会成本不断递增，城市空气污染、交通拥堵、出行难、停车难等“城市病”突出，且呈现蔓延加剧态势，城市发展持续性、宜居性面临诸多挑战。六是城市服务管理和社会治理体制改革相对滞后。户籍制度对流动人口放开程度有限，大量农业转移人口难以融入城市社会，基本公共服务制度无法向农民工覆盖。七是城乡发展一体化长效机制尚未形成。“三农”持续发展缺乏制度支撑，惠农政策效应递减与要素支撑弱化同时并存。农村土地管理制度有待深化，农民土地权益缺乏充分保障。
二、新常态对江苏城镇化发展提出新要求
1．刘易斯拐点、人口老龄化使人口城镇化呈现新的趋势与空间特征。中国正在经历三个重要的拐点，体现出发展阶段的根本性变化。一是以劳动力无限供给特征开始消失为标志的刘易斯拐点；二是以人口抚养比的止降反升为标志的老龄化拐点；三是以中国内地城镇化率突破50%为标志的城镇化拐点。刘易斯拐点的到来警示我们，在人口红利消失和要素价格上涨的情况下，要继续保持区域经济中高速增长，必须增强劳动者知识技能，提高科技创新水平，优化发展路径和增长模式。老龄化拐点的到来警示我们，我们的城市将遭遇劳动力短缺、劳动力成本上升等一系列问题，增加城镇化的经济负担，降低城镇化的速率。
我国正在经历着人类历史上最大规模的人口流动。情况分别是：特大城市和大城市，由于要素聚合能力强劲，将继续以较快速度吸纳人口。中等城市，如果产业转型不及时，对转移人口的吸纳速率会下降。县城以下小城镇，由于政策门槛和产业门槛较低，定居成本相对不高，劳动密集型为主的产业体系往往能够吸纳较多的就地转移人口。
2016年底，全省城镇化率为67.7%，城镇人口5400多万人。预计到2030年，全省城镇化水平80%左右，城镇人口约7200万人，也就是说未来13年，全省城镇人口要增加约1800万，这个增量相当于现在全省城镇人口总量的1/4。城镇化的成本近年来越来越高，因而这样的城镇化速度与规模，对既有城镇体系的承载能力、对社会成本的承受能力，都是新的压力和挑战。
2．互联网、结构过剩、创新发展使产业集聚呈现新的规律与空间特征。互联网和移动互联网可以突破地域限制和信息不对称，更快地集聚人才、技术、资本等优质生产要素，推动新经济的孕育，推动智能交通、智慧城市建设。经济新常态下，一些结构性过剩产业比重较高而转型迟缓的城市，其持续发展能力就会受到削弱，在区域发展竞争中就会逐步失去优势。创新驱动发展使产业集聚和城镇集聚呈现出新的空间特征。创新与城市等级密切相关，城市等级越高，人力资本越密集，服务业体系越完善，创新活动更频繁，且商业化易于实现。大城市、特大城市是创新的核心所在，高能创新及其产业化具有明显的比较优势，而中小城市更适于承接大城市的技术扩散，承担相应的生产、制造、装配环节。这种产业、人口的分化趋势，值得我们密切关注。
3．高速铁路、高等级公路联网和同城化为城市群、城市轴发展带来新动能。不同的交通时代，相应形成了不同的生产方式、产业能级和城市化特征。进入高铁时代，长三角的一体化和同城化加速。在同城化时代，各类城市将因其不同的交通区位而获得不同的发展动能，高速路网中的节点城市，将迎来前所未有的发展机遇。能否加入高铁网络，已经成为江苏城市竞争的重要内容。
4．资源环境硬约束倒逼城镇化发展方式转型。江苏城镇化发展面临着比较突出的资源环境约束，单位国土面积污染负荷较高，流域性水污染问题尚未根本解决，区域性灰霾污染严重。土地城镇化速度超过了人口城镇化速度。按主体功能区规划要求，到2020年全省土地开发强度控制在22％以内，但目前建设用地总规模已突破2020年规划指标。继续通过大量增加城镇建设用地来提高全省城镇化水平，已难以为继。城市发展方式的转变已经刻不容缓。
5．城镇化的供给侧改革呼唤顶层设计和制度创新。
在城镇化进程中，供需错位和结构性失衡，体现在人口城镇化速度大大慢于土地城镇化速度，户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率，体现在城镇化的区域发展不平衡、不协调、不公平。在城镇体系的发展中，也存在行政权力干预下的资源错配现象。区域行政中心对首位度的过度追求，往往可能突破区域城镇体系优化发展的规划，扭曲重要发展资源的配置。
三、新常态下江苏新型城镇化的路径选择
在经济新常态下进一步推进新型城镇化，既需要面对经济结构调整带来的阵痛，又需要化解城镇化过程中产生的各类矛盾和问题。结合江苏实际，当前推进城镇化有以下几条路径：
人口城镇化路径—— 认真落实国家推进户籍制度改革要求，制定差异化的引导性人口政策。一是根据城镇不同规模等级分类指导。全面放开从小城镇到城区人口100万以下中等城市的落户限制，合理制定城区人口100万至500万的大城市落户条件，适度从紧控制城区人口500万以上特大城市人口规模，对1000万以上超大城市制定相对严格的人口政策，但对精英人才始终开放吸纳。二是要根据不同地区特点分区施策，苏南要积极推进农业转移人口市民化，实现城镇人口服务管理由户籍人口为主向常住人口全覆盖转变。苏中要全面放开建制镇和中小城市落户限制。苏北要实施零门槛的人口落户政策，对外来人口市民化给予政策鼓励。苏北要警惕通过行政力量推进整村拆迁的超前城镇化现象。
土地城镇化路径—— 创新土地征收出让制度。探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度和农村集体经营性建设用地入市制度。创新土地使用制度。改革完善农村宅基地制度。探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地的机制。合理调控城市用地规模，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给。禁止在土地利用总体规划和城乡规划之外设立各类城市新区、开发区和工业园区，防止城市边界无序蔓延。探索地票制度。借鉴重庆经验，建立和完善地票制度，为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟新制度通道。
城镇体系优化发展路径—— 优化城镇体系空间结构，完善“一带两轴、三圈一极”（即：沿江城市带、沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴，南京、徐州、苏锡常三个都市圈，淮安增长极）。培育沿运河城镇带。引导中心城市创新发展，依靠科技创新培育新增长点，坚持走创新发展、绿色发展、开放发展的新路，着力提升南京国家东部中心的城市功能。沿江城市群遵循《长江经济带发展规划纲要》，大力保护长江生态环境，加快构建综合立体交通走廊，加快产业转型升级。把加快发展县级城市作为优化省域城镇规模结构的重要一环，依托优势资源发展特色产业，积极承接中心城市产业转移，促进农业转移人口就地就近市民化。推进具备条件的县有序改市，鼓励具备条件和基础的大中城市周边的小城镇，发展成为新市镇、卫星城或具有产业、文化、生态等综合功能的特色小镇。
城市群、都市圈、城市轴创新发展路径—— 一是创新长三角城市群一体化发展体制机制，以建设统一大市场为重点，推动市场体系统一开放、基础设施共建共享、公共服务统筹协调、生态环境联防共治，创建城市群一体化发展的“长三角模式”。创新和完善长三角人口服务与管理制度，协同加强流动人口管理和服务。二是推进都市圈协同发展。深化产业分工和创新协同，坚持共享发展，打破行政分割和保护主义，提升都市圈竞争力。探索促进区域协调发展新途径，形成合作发展和互利共赢的局面。三是支持相邻中心城市同城化发展。强化城市之间的“硬件联通”和“软件联通”的合作交流机制，加速城际连接通道建设，尤须加快高速铁路、城市轻轨和城际公交等的互联互通，完善城市之间同城化协调机制。四是以现代化交通引导城镇轴发展。加强城镇轴多样化交通走廊建设，构建区域信息一体化交通网络管理和共享平台，逐步推进沿线城镇交通、旅游、社保、医保等一卡通用。
新型城镇化制度创新路径—— 在推进户籍、土地制度改革的同时，加快就业改革，推进第三产业特别是生产性服务业发展。加快社会保障制度改革，进一步扩大城乡基本养老保险覆盖面，稳步提高养老保险待遇水平。全面推行全民参保登记计划，推动农民工、进城落户农民纳入城镇社会保障体系，推进新增被征地农民进保，帮助困难群体参保续保，加快解决灵活就业的高端劳动力与农民工等低端劳动力的社会保障问题，形成相应缴费激励机制。针对社保缴费占工资比率过高，适当下调缴存比率。
城乡一体化制度创新路径—— 加快城乡一体化管理体制的顶层设计与创新实验。深化城乡空间关系调整的研究，处理好新型城镇化与新农村建设的关系，同步推进农业、农村的现代化，防止农业萎缩、农村凋敝。高度重视农村的水、电、路、气、房建设，农村的医疗、教育、卫生、文化服务，在发挥农村社区自我发展能力的同时，加大政府政策、资金扶持力度。加快农业产业规模发展，改善和修复生态环境，建设美丽乡村。
四、新常态下江苏新型城镇化的制度创新
1、“多规合一”与产城融合体制机制创新。推进规划统一，实现国民经济和社会发展规划、城乡发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等规划“多规融合”，并向“多规合一”转变。推进以产兴城、产城融合，促进城市功能单一性向综合性的转型、产业升级与吸纳就业的联动发展，优化城乡生产生活生态空间结构，推进战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业和现代农业等现代产业与新型城镇化同步发展，提升城市功能品质，增强城市辐射带动力和人口资源要素集聚能力。
2、人口土地住房制度创新。完善居住证制度，建立全省统一的居住证信息管理系统，实现居住证在全省范围“一证通用”。推进城镇建设用地制度改革，严控新增建设用地规模，强化主体功能区定位和开发强度标准设定双约束，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制、存量建设用地退出激励机制。探索建立城镇建设用地新增指标与农业转移人口市民化和落户数、与盘活存量建设用地规模相挂钩的激励约束机制，调动地方政府吸纳农业转移人口落户、推进土地节约集约利用的积极性。推进征地制度与国有建设用地有偿使用制度改革，建立统一开放、规范有序的建设用地市场。推进城镇住房保障制度改革，优化保障性住房筹集和使用方式，完善保障性住房准入和退出机制。用足用好国家政策性棚改贷款，鼓励社会资本参与保障性住房建设，加快棚户区（危旧房）和城中村改造。鼓励企业、单位配套建设员工公寓、集体宿舍，允许机关建设面向青年公务员的经济适用房，多途径解决新市民的居住问题。为缓解住房供需矛盾，增加租赁住房供应，国土部和住建部2017年确定南京等一批城市，进行利用集体建设用地建设租赁住房试点，允许农村集体土地不经国家征地环节，建设经营租赁房。这是对房地产发展格局有着长远影响的制度创新，期待江苏有更多城市参与其中。
3、城市化投融资制度创新。完善财政支持城镇建设机制，积极向上争取国家专项建设基金和中央预算内补助资金。省级财政发行地方政府债券时，要向新型城镇化及城镇建设倾斜。建立健全城镇基本公共服务支出财政分担机制，健全财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制，完善中央、省财政对随迁子女义务教育等基本公共服务转移支付机制。拓展社会资本投资渠道，强化金融创新与支持。引导金融机构向县城和乡镇延伸，增强地方投融资能力和投融资体系建设。提升地方政府融资平台质量，依托平台发展混合所有制投资。
4、城乡发展一体化体制机制创新。优化城乡空间布局，划定城镇开发边界、耕地和基本农田保护红线、生态红线，优化城乡建设用地空间格局，形成城乡人口、经济、资源、环境相协调的集约型国土空间开发格局。推进基础设施衔接延伸，夯实城乡发展基础。在农村供水排污领域，加快推进镇、村自来水、污水管网全通达全覆盖。在交通领域，加快路网改造，并留好主干线扩容“接口”，形成覆盖重要乡镇、产业园区、交通枢纽节点、旅游景区，紧密衔接高速公路和周边区域的国省道网络。优化城乡公共服务体系，增加教育、医疗、社保、文化等公共服务产品供给。
5、区域协调发展机制创新。构建区域利益共享机制，借鉴苏南苏北开发园区共建的经验，以财税分配改革为突破口，明确区域合作中涉及到的企业缴税比例、返还原则、返还比例等政策。加强利益补偿工作制度建设，规范利益补偿的评估实施、调整监管等环节，确保利益补偿取得实效。完善区域协作服务机制，构建统一的定期交流磋商平台，对周边、接边地区统一规划建设管理，形成“资源共享、优势互补”的区域发展优势。在管理服务上，积极推进信息平台建设，统一服务标准和规范，打造一站式服务，逐步实现区域联动、信息共享、结果互认。
6、县城规划建设与产城发展政策创新。优化城镇布局，在县域范围内，突破行政区划单元的“镇”，打造相对独立于城区，具有明确产业定位、文化内涵和一定社区功能的特色小镇，承载产业发展，传承和展示独特地方文化。坚持城镇化与产业协调发展的原则，确立优先发展地区和优先发展产业，加快提升农业，培育高新技术产业，壮大现代服务业，大力推进具有地方特色的产业集群。重视培育城镇发展源动力，以产业发展夯实城镇发展基础，进一步增强城镇集聚辐射能力，实现现代城镇建设与产业互融联动。
7、重点中心镇和特色镇建设发展政策创新。加强城镇建设、土地利用、产业发展、生态保护、综合交通等规划的衔接配套，积极探索县域和镇域片区“多规合一”。加大对产业园区建设发展的支持力度，鼓励企业向园区集中。加大土地资金等要素保障，优先安排建设用地指标，探索建立镇财政收入超基数按比例返还，土地出让金收益、城镇配套费、教育附加费等专项资金留县（市、区）部分按比例返还的机制。鼓励支持建立多元化投融资机制，积极争取国债资金支持，推动城镇综合开发、滚动发展。研究制定支持特色镇发展的指导意见，对遴选的特色镇，既要给牌子，也要配套给予政策扶持，探索建立并规范税费优惠等长效扶持机制。
8、新型城市行政管理和社会治理模式创新。在行政管理方面，创新城市工作协调机制和多部门联动工作机制，完善公众参与机制，重视听取专家意见。加快市县两级政府规划建设管理机构改革，推行跨部门综合执法，建立大城管体制，推动执法重心下移和执法事项属地化管理，赋予区、街道更大管理权限和责任。探索县和县级市城区将城关镇改为若干个街道办事处的新管理体制，扩大城市行政区的范围，拓展城镇发展空间；确定合理的城区管理幅度，强化城市治理能力建设。在社会治理方面，加快公共服务型管理体系建设，推进公共服务向社区延伸。加快信息化社会管理、数字化平台建设和功能整合，提升城市运行效率。培育壮大社会服务和志愿服务组织，引导各类组织参与社区公益服务。创新城市应急机制，切实增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。
9、城乡生态保护与环境治理制度创新。建立生态环境共保共建机制，完善环境保护城乡一体协调和跨区域综合治理联动机制，形成城乡统一的联保联防联治格局。建立和推行生态补偿和生态转移支付制度与机制，明确生态补偿责任主体。强化战略和规划环评，严格环保准入标准，划定生态红线，牢牢守住生态环境安全底线。完善生态环境绩效考核和责任追究机制，加大资源消耗、环境保护、生态效益等方面的考核权重，强化生态环保“党政同责”、“一岗双责”。完善生态环境信息公布制度，对涉及群众利益的重大决策和建设项目，广泛听取公众意见和建议，建立健全环境保护网络举报平台和制度。
 
（作者系中共江苏省委研究室处长）
 
智慧城市建设发展趋势与江苏的战略选择
金世斌 吴国玖 黄莉
 
 
我国经济发展已经由高速增长阶段转变为高质量发展阶段。这就要求我们必须加快建设现代化经济体系，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，显著提高发展质量。新型城镇化的重要方向之一，则是着力打造“智慧城市”，提升城市治理水平。作为沿海经济大省和科教发达省份，江苏要按“强富美高”新要求，积极学习借鉴国际智慧城市建设的成功经验，全面把握智慧城市发展的总体趋势，健康持续地推进全省智慧城市建设。
一、智慧城市建设的国际实践与经验
以智慧城市建设思路和关键技术应用为标志，全球智慧城市发展大体经历了三个阶段：
一是构想萌芽阶段（1990-2008年），个别国家和地区在城市管理的某个方面或某些环节，开始有意识运用互联网、综合业务数据网(ISDN)、光纤局域网、传感器网络、移动互联网、三网融合等技术改进管理、提升效率，但囿于认识和技术局限，尚未形成智慧城市整体概念。
二是探索起步阶段（2008-2013年），智慧城市概念初步形成，少数国家和地区探索运用Wifi、云计算、第三代移动通信技术（3G）、移动设备应用、社交网络等技术，加强城市信息的综合应用和智能处理。
三是全面推广阶段（2013年至今），智慧城市理念进一步深化，五大洲大多数国家和地区明确提出智慧城市建设的规划和目标，开始运用物联网、Fab Lab、Living Lab、大数据、第四代移动通信技术（4G）、人机互动、智能终端等技术，加强智慧城市顶层设计和整体建设，智慧城市建设的辐射效应和集群现象初步显现。目前，全球智慧城市项目235个，主要集中在智慧能源、智慧水利、智能交通、智能建筑和智慧政府五大关键领域。
总的来看，目前全球智慧城市建设进入了全面应用阶段，集中体现在“四化”：基础设施智能化、公共服务均等化、社会管理精细化、产业发展协同化。但由于不同区域城市的信息化基础、产业结构、城市化进程的不同，智慧城市建设的重点领域、技术路线也有所差异，初步形成了各具特色的智慧城市发展路径。
（一）创新引领模式: 以美国为例。创新引领模式是指政府通过鼓励高新科技的发展，以理念创新、技术创新、管理创新促进城市治理能力的提升，与科技企业合作构建智慧城市。美国是全球最大的科技创新基地，1993年就率先提出“国家信息基础设施行动计划”，后又提出“全球信息基础设施行动（GII）”、“新一代因特网”、“21世纪信息技术（IT2）”等计划。2013年美国联邦地理数据委员会(FGDC)发布新的美国国家科技数据基础设施(NSDI)战略规划草案(2014-2016)，积极构建技术导向型的智慧城市。与此同时，以最先提出“智慧城市”理念的IBM公司为代表的诸多IT企业，对智慧城市建设的路径则强调信息技术、社交网络、Fab Lab、Living Lab对城市管理的影响，期望通过技术创新实现城市各子系统的一体化和智能化运行。该模式具有以下特点：政府提出科技研发计划，并配套投入充足的资金支持相关技术的研发；在特殊的领域与科技商业公司进行相关技术的合作开发；由联邦政府牵头实施，面向对象为联邦各政府机构，鼓励地方政府可以根据具体需求独立或者合作研发构建智慧城市的基础设施，促进地区城市治理能力的提高。
（二）项目驱动模式: 以新加坡为例。项目驱动模式是指政府根据城市发展的目标、策略与重点，针对城市发展过程中遇到的实际生产生活各个领域中的问题发布具体项目（问题导向），直接提升城市管理效率与公共服务水平，构建智慧城市。新加坡政府通过制定和实施一系列智慧城市项目，不断解决城市发展中遇到的具体问题，为公众提供具有连续性、一体性的公共服务。1992年提出的“IT2000—智慧岛计划”，着重解决高速宽带多媒体网络覆盖问题。最新统计，新加坡网速最快。2017年12月，全球129个国家和地区接受测试，新加坡是161.21Mbps宽带下载速度，位于第一。冰岛为145.64Mbps，和中国香港141.56Mbps分列二、三位。大陆63.69Mbps排名第21位，法国排在第23位，英国和德国分列第26、27位，中国台湾地区位列第35位，奥地利仅列第49位。2006年发布的“智能城市2015（iN2015）计划”，包括电子病历交换、智能交通、积极公民、电子政务等具体项目。2014年发布“智慧国家2025”十年计划，将发展重点集中于人才培养、技术创新、智慧商务和智慧社区建设等方面，致力于打造全球首个智慧国家。新加坡智慧城市建立主要涉及如下几个方面: 智能政务领域项目主要侧重于政府数据采集、数据共享和政府部门标准化环境建设；医疗健康领域项目侧重于病患数据的互通与共享；金融企业领域项目主要侧重于为企业提供服务与数据支持；智能交通领域项目主要为智能交通项目集成道路信息，优化交通环境。
（三）政企合作模式：以日本为例。政企合作模式是指由政府首先提出宏观目标，通过财政补贴的方式引导企业进行相关研究；也可以是企业自主研发，提供相应解决方案，开展智慧城市试点建设。日本把发展智慧城市作为国家经济增长战略和重点措施，先后提出“e-Japan”、“u-Japan”、“i-Japan（智慧日本）”等一系列中长期信息技术发展战略，确定发展智慧城市的重点区域和重点项目。同时，日本政府又极力将企业推到前台，发挥企业的积极性，充分利用企业拥有的先进技术和管理经验。日本政府和企业进行了很多有价值的探索和创造：从居家环境的智能化设计，到社区环境的智能化构建，从城市交通的低碳智能化建设，到垂直花园城市的打造等。该模式发展特点表现为：政府与民间企业均是智慧城市建设的主导者；智慧城市建设进程逐渐由“硬环境”向“软环境”方向发展；不同城市因地制宜，呈现出“部分最优化型”、“部分协作型”、“整体最优化型”等智慧城市类型。
 (四) 政策引导模式: 以欧盟为例。政策引导模式是指通过提出概念引导性的政策，提升公众对其认知程度，推动智慧城市建设在各个层面的实践。在智慧城市发展计划和政策领域，欧盟委员会一方面将信息和通信技术列为欧洲2020年的战略发展重点，自2009年以来先后颁布了“欧盟智慧城市计划”、“未来物联网战略”、“智慧城市和社区的欧洲创新伙伴关系”，提出前瞻性的发展理念和政策措施；另一方面，鼓励各成员国根据自身特点开展具体实践，推动社会力量参与，提升各国智慧城市的建设水平。例如，在环境政策方面，欧盟提出充分利用信息技术解决交通、能源、气候等问题，倡导各国建立以信息技术为基础的资源节约型社会；在数字文化政策方面，提出建立智慧图书馆，为欧洲公民保存文化资产；在电子政务方面，主张各国采用灵活无缝的欧洲电子政务服务，加强信息公开与数据共享，加快欧盟数字访问服务一体化进程；在技术创新方面，利用“地平线2020”计划鼓励科学研究，创建开放式数据孵化器，为各国智慧城市建设提供技术支撑。
（五）产业促进模式: 以澳大利亚为例。产业促进模式是指政府立足地方实际，通过规划引导和政策支持，积极运用现代信息技术发展当地优势产业，加强城市基础设施建设，促进智慧城市发展。澳大利亚是全球第四大农产品出口国，整体经济依托于农业发展，从2009年到2015年，澳大利亚政府发布了大量鼓励建设智慧城市的政策。比如，新南威尔士州通过农业智慧产业建设，推动节能环保、绿色交通等公共服务不断向智慧环境、智慧交通发展，并为民众提供了便捷的信息查询平台，在智慧农业的基础上推动了智慧城市的快速发展。再比如，维多利亚州的巴拉雷特市，将信息和通信技术产业发展以及该产业对其他产业的扶持作为实现智慧城市建设目标的核心，先后制定了《巴拉雷特2010-2014经济战略规划》、《巴拉雷特信息与通信技术产业2030战略规划》等纲领性文件，逐渐形成了澳大利亚最大的科技园区和本地信息与通信产业集群，在国际上占据一定的市场份额，全球智慧社区论坛将巴拉雷特选为2013年全球21大智慧城市。
以上智慧城市建设各具特色，既提升了城市的宜居性和居民的生活品质，也促进了当地经济社会可持续发展。每一个智慧城市建设取得的成就绝不是偶然的，而是有着共同的规律可以遵循。总结起来，大致有以下几点值得我们学习借鉴：
一是坚持政府主导，注重顶层设计。智慧城市建设属于政府顶层设计的产物，各国在建设智慧城市方面基本都制定了中长期的战略规划作为指导。如新加坡从“IT2000”、“iN2015”到“智慧国家2025”，日本从“e-Japan”、“u-Japan”到“i-Japan”，欧盟从“i2010战略”到“智慧城市和社区的欧洲创新伙伴关系”，智慧城市发展战略在不断调整，较好地适应和引导不同阶段智慧城市建设重点的需要。
二是坚持以人为本，提升城市品质。各国政府在智慧城市建设实践中，十分强调人性化、个性化，以及服务提供者与需求者之间的良性互动，创建以人为本的可持续发展的智慧城市，提升城市居住质量和生活品质。如美国提出的“以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础”的智慧城市发展原则，较好地体现了以人为本的精神。
三是坚持典型示范，稳步有序推进。欧盟、美国、日本等在建设“智慧城市”时，十分重视处理好典型示范与整体推进的关系，通过发现和选择条件好、发展快的信息化先行区域加以支持和扶持，建立“智慧城区”或“智慧社区”，发挥其示范和带动作用，由点到面逐步扩展，进而带动社会各界和居民广泛参与，实现“智慧城市”整体推进。
四是坚持立足实际，突出自身特色。智慧城市建设是复杂的、系统的工程，国际上成功的智慧城市在长期建设过程中，充分考虑当地的资源禀赋、经济发展水平、信息化程度、市民素质等因素，结合当前需要重点解决的问题，如节约能耗、缓解交通、降低排放、改进服务等，探索适合自身特点的智慧城市建设道路。
二、全球智慧城市发展的总体趋势
智慧城市是城市化和信息化发展到一定阶段的产物，是城市发展的未来方向。智慧城市建设即将迎来快速增长期。总体而言，全球智慧城市建设将呈现以下发展趋势。
（一）建设方案更趋整体性。早期的智慧城市建设囿于观念、技术和经验限制，普遍存在设计分散、各自运营的特点，系统与系统之间由于标准、技术、体制机制等一系列问题，很难成为协同高效的整体。随着信息技术的快速发展、智慧城市建设标准的日益完善和实践经验的不断累积，最近或即将启动实施智慧城市建设的城市，从顶层架构设计、数据共享与服务平台建设，到咨询规划、运营服务等各个环节，都可以交由专业化机构提供一揽子解决方案，统一进行建设、布局和维护，从而实现城市整体而不仅仅单个部门的数据共享，大幅度提升智慧城市的综合运营效益。
（二）运营模式更趋多元化。智慧城市建设需要大量投入，筹措资金是智慧城市建设面临的最大挑战之一。早期的智慧城市项目资金，大多由政府提供或者通过公共部门直接融资。现在，越来越多的智慧城市项目鼓励通过私人投资来填补资金缺口。世界各地智慧城市项目最常见的金融工具有：公私合伙、绿色债券、节能绩效保证合约、税收增量、众筹和私人投资等。此外，各地城市都在探索新的商业模式，来资助各自的智慧城市项目。这些城市所采用的新兴技术和商业模式有：基于云技术的即付即用模式、利用数据创造收入、试点项目、更智能化的采购等。例如，韩国釜山智慧城市采取基于云计算的即付即用模式，由当地政府与思科和韩国电信合作提供。
（三）信息平台更趋开放性。智慧城市在运营过程中，数据量会呈现爆发式增长，这些数据的应用和分析水平，直接决定了智慧城市的运营效率，没有开放共享的数据支撑就谈不上真正的智慧城市。世界各地智慧城市所采用的工具和技术包括：开放和包容的网络、开放的数据基础设施、可视化、仿真和游戏化、市民参与、一体化管理结构等。例如，旧金山、首尔、新加坡和赫尔辛基等城市建设了开放数据门户网站，使包括应用和服务开发人员在内的任何人都可以免费访问各种服务生成的数据。运用开放式的信息服务平台，挖掘数据潜在价值，消除数据盲点，实现数据共享，将成为未来发展的必然趋势。
（四）服务功能更趋人性化。不管智慧城市建设和运营涉及多少领域和部门、由谁来参与完成，其最终目标还是要方便城市管理，最大限度地满足城市中“人”的医、食、住、行、教等方面的需求。因此，新一轮智慧城市建设越来越强调尊重人、解放人、依靠人和为了人的价值取向，更加突出为民、便民、惠民，重点解决老百姓关注的民生问题，如智慧交通、智慧医疗、智慧旅游、智慧教育、智慧防灾、智慧社区等，为城市居民提供安全、高效、便捷、绿色的城市工作生活服务。只有紧紧围绕人的实际需求，支撑智慧城市建设的现代信息技术才能发挥作用，才能真正实现城市的智慧化运行。
（五）市场竞争更趋国际化。全球智慧城市建设刚刚启幕，市场潜力十分巨大，正成为各国政府和大型企业竞争的焦点。IBM率先提出“智慧地球”概念，其核心在于营销自己的产品、技术和服务，由此抢占了智慧城市建设的制高点。在东亚，以韩国、日本、新加坡为代表，都在支持智慧城市试点建设，并将本国行业龙头企业纳入智慧城市项目的核心，意在面向新兴经济体，出口“智慧城市”相关项目和解决方案。如日本的日立、NEC、松下、东芝等企业，在国内试点城市获取相关经验后，目前正参与美国、法国、西班牙、印度和中国的一些智慧城市项目。韩国一些信息企业也积极拓展国外市场，力图将智慧城市建设经验推广到全世界。
三、加快我省智慧城市发展的战略选择
智慧城市已上升为国家战略，并成为工业化、信息化、城镇化、农业现代化等方面的重要载体。目前，全国已有500多个城市在进行智慧城市试点，未来10年与智慧城市相关的投资将超过2万亿元。近年来，我省智慧城市建设也取得了较快进展，各试点市已具备良好的设施、产业和制度基础。《省政府关于推进智慧江苏建设的实施意见》（苏政发〔2014〕103号）提出，到2020年，建成具有江苏特色、跻身国际一流的智慧城市群，实现新型城镇化和城乡一体化智慧发展，成为新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化融合发展的先行省份，率先迈入信息社会。但是，目前我省智慧城市建设还存在体制机制创新滞后、网络安全隐患与风险突出等问题，在思路与理念、方法与模式、标准与规范等方面，与国外成功智慧城市相比仍有较大差距。借鉴相关国际经验，我省智慧城市建设应着重抓好以下几个方面。
（一）以人为核心加强顶层设计和规划。传统城市建设经验告诉我们，智慧城市的顶层设计达到什么高度，城市的智慧水平才能达到什么高度。科学的战略规划是智慧城市建设的根本前提。通常而言，智慧城市的顶层设计至少应包括4方面内容：即顶端规划设计的“制度文本”、标准统一融合的“建设文本”、多元智慧有序的“运行文本”、数字分析应用的“服务文本”。在省级层面，抓紧制定未来5-10年智慧城市发展的总体规划和智慧城市建设标准体系，明确智慧城市建设的战略目标、总体布局、主攻方向和重点任务、核心技术和业务流程，以及技术标准、设施标准、安全标准和管理标准等。在地方层面，每一个城市应该根据自己的特点和面临的最紧要问题，在全面调研居民需求的基础上，充分汲取国际智慧城市建设经验和教训，突出为“人”服务，制定本地智慧城市建设发展规划，明确智慧城市建设的突破口、优先性和时间点，有侧重地建设特色鲜明的智慧城市。
（二）完善智慧城市建设管理体制机制。智慧城市建设是一个庞大的系统工程，必须打破行政界限和部门壁垒，理顺规划、建设和管理的体制机制。一是健全智慧城市建设决策机制。设立或明确智慧城市建设决策机构和主管部门，形成统筹智慧城市人、财、物、事的管理体制，协调解决智慧城市建设中的重大问题。二是健全智慧城市信息共享机制。加快智慧城市公共信息平台和应用体系建设，建立促进信息共享的跨部门协调机制，加快促进跨部门协同应用。以地理、人口、法人等信息资源为基础，叠加各部门、各行业相关业务信息，推动政府部门、市政公用企事业单位、公共服务事业单位信息资源向社会开放。三是健全智慧城市项目管理机制。在规划部门负责综合规划的基础上，突出强化建设部门的项目管理职能。通过政府投资、特许经营、购买服务等多种方式，构建政策统一的投融资机制。完善项目监管制度，构建规则统一、信用共享、开放公平的市场监管机制。四是健全智慧城市管理运行机制。完善综合管理机构和综合执法机构之间的联动机制，强化城市综合管理职能。以城市功能为核心，建立健全市容环境、公共安全、文化教育、医疗卫生、市政管养、社区服务等精细化社会管理体系。
（三）高标准推动智慧城市基础设施建设。智慧城市建设所必需的数字网络功能体取决于适应智慧城市的基础设施建设。这些设施通常应包括城市多元控制节点和终端的可读可视可感设施，统一融合、传输快速、高效通达的网络设施，陆水空互联互通的传感设施，超大容量、超高速的计算中心，复杂网络交换技术、虚拟现实技术和社会计算技术，数据挖掘及预测预警技术，以及不断升级的城市创新与城市服务研发中心和专业实验室等。重点在三个方面：一是打造全球领先的宽带网络。推进下一代互联网和广播电视网建设，全面推广三网融合，加快构建宽带、融合、安全、泛在的下一代信息基础设施。二是加快战略基础设施智能化转型。重点发展智能电网、智能交通和智能水利，推动城市公用基础设施智能化改造，全面提升城市基础设施服务能级。三是推动万物互联互通。以物联网、云计算、大数据等为基础，加强移动互联网、遥感遥测、北斗导航、地理信息等技术的集成应用，加快推进生产方式和生活方式的智慧化。
（四）高度重视网络信息安全保障。智慧城市已涵盖政府服务、经济发展和居民生活的方方面面，安全问题尤为重要，必须解决好资源融合与应用分离、信息共享与保护隐私的矛盾。一是加强网络安全管理。加强信息安全测评、网络信任、应急处理等公共基础设施建设，规范重要信息系统安全监管机制，严格全流程网络安全管理，切实提升信息安全基础防护、保障和应急处置能力。建设信息安全综合服务平台，实现自动检测网站漏洞、可疑文件和网站访问状况并进行主动防御、实时处理和预警。二是加强信息资源安全。完善网络安全设施，加强政务外网安全监管平台和安全接入防护系统建设，强化重要信息资源和涉密信息系统的安全防护。加强本地云中心、云灾备中心、异地云灾备中心建设，推行联合灾备和异地灾备。三是加强安全责任和安全意识。建立网络安全责任制，加强网络安全日常宣传，全面提高相关人员的网络安全风险意识、工作技能和管理水平。
 
（作者单位：江苏省政府研究室）
 
让城市更美好    让生活更幸福
—— 泰州市推进品质城市建设的实践与思考
顾 维 中
 
品质是城市精神品位和发展质量的有机融合，人类的城市发展历程主要体现在品质的不断提升上。从某种意义上讲，人类的文明史就是城市品质持续提升的发展史。
党的十九大作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大论断，指出中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要，实质是对高质量、高品质的追求。解决新时代社会主要矛盾关键要靠推动高质量发展。建设品质城市就是要让城市更美好，让生活更幸福，是群众之盼，也是新时代提升人民幸福感的重要抓手，是以人民为中心的发展思想的集中体现。
一、泰州推进品质城市建设的探索与实践
从2016年初开始，我们针对泰州发展的现实需要和人民群众的所思所盼，在深入调查研究的基础上，提出了品质城市建设的构想，开展了建设品质泰州的实践与探索。一年多来，取得了较好的成效。泰州市政府以排名第二的成绩荣获第三届中国质量奖提名奖，成为首批获奖的3个城市政府之一，泰州成为全国10个“年度质量魅力城市”之一。扬子江药业集团入选第三届中国质量奖提名奖。
1．努力提升全社会品质自觉。一是强化顶层设计。泰州市第五次党代会明确提出“以质量效益为中心，以打造‘品质泰州’为追求”的目标定位，并将“品质泰州”建设列为全市“十三五”规划重要内容。市政府将其列为全市重点工作任务。2017年5月，泰州市委市政府高规格召开品质泰州建设大会，专题研究部署“品质泰州”建设工作。市人大、市政协也分别把“品质泰州”建设列入年度重点议题，加强督促，大力推进。所辖各地相继提出建设品质城市的目标要求，实现市（区）市长质量奖全覆盖，有力推动了品质泰州建设落地生根。二是集聚部门合力。2017年12月，泰州在全省率先成立由党政主要负责人任“双组长”的品质泰州建设领导小组。今年1月，泰州市委以一号文件的形式印发了《关于推进质量强市建设品质泰州的意见》，在意见中明确“市委常委会每年听取质量发展工作情况汇报”，探索建立质量督察工作机制，设立政府质量发展专项资金，更加突出推动泰州高质量发展。三是加强督查考核。将“品质泰州”建设纳入全市绩效管理共性目标，成为市委市政府推动经济社会发展提质增效升级的重要工作抓手。通过加大对市级机关部门和各级地方政府领导班子及班子成员的质量工作考核力度，层层传导压力，引导各级领导更加重视质量工作，进一步找准服务质量工作的切入点和结合点，使质量工作真正成为“一把手”工程，从而加速推进“品质泰州”建设落地生根。
2．全力构建大质量工作格局。一是坚持标准引领。在全国首创“品质城市”评价指标体系，包括经济发展品质、社会文化品质、生态环境品质、公共服务品质、居民生活品质等5项一级指标，目前指标体系已经发布为省级标准。积极推动国际系泊链、减速机、石墨烯等专业标准化技术委员会秘书处、工作组落户亚星锚链、泰隆、巨纳新能源等企业。兴化市获批创建全国第一家且唯一一家农产品电子商务标准化示范区。制定全面落实从严治党两个责任的工作规范，探索推动党建标准化。推进标准化向综治、农村基本公共服务等方面拓展，制定镇村便民服务、农村公共管理等7项省级地方标准，进一步提升服务效能。在全省率先发布农贸市场建设与管理地方标准，开展社区助残、中医医疗服务等国家级标准化试点，制定老年人助餐点、道路深度清洁、停车场计时服务，以及泰州干丝、泰州鱼汤面、溱湖八鲜等18项名小吃泰州市地方标准，用标准有效提升公共服务品质，让质量发展成果更多惠及百姓。二是推进质量强市。坚持把质量强市与品质泰州建设作为推进质量提升的一体双翼，既各有侧重，又融会贯通，把质量强市示范城市创建目标惠及于民，与品质泰州建设的根本目标“让城市更美好，让生活更幸福”有机结合起来，贯穿于创建工作全程，让城市发展既追求物质发展，又重视精神追求；既符合泰州发展实际，更集中体现市民对美好生活的期盼，全方位全天候协力助推泰州发展迈入质量时代。三是强化技术支撑。积极把握新经济、新业态和新模式，强化“共享思维”，创新建设“泰检易”质量基础公共服务平台，开展一站式服务，初步实现了信息、资源、技术、要素“四个共享”。坚持把检验检测机构向产业链和集聚区集中，辖区内国家级、省级质检中心业务领域持续拓展，省特防中心获批筹建国家中心。加速聚合社会检测资源，成立中国医药城检验检测联盟，与劳氏船级社（中国）有限公司签订战略合作协议，开创了劳氏集团在大中华区域与政府部门合作的先河。与天祥集团等国际知名机构加强合作，让企业零距离享受国际顶级的检验检测服务，与南理工泰州科技学院合作办好全国首家本科检验检测学院，共建11个检验检测实验室，系统内12名专家型人才被聘为兼职教授，探索建立整合“政产学检”资源培养质量人才的新模式。
3．着力构建高品质文化体系。一是传承优秀文化基因。全面加强品质文化建设，深入挖掘传统优秀文化中的创新因子，将泰州文化的优秀基因融入到城市发展的方方面面，渗透到城市建设的细枝末节，着力打造水城水乡特色、吉祥文化特色，创成多个国家4A级以上“水主题”旅游景区，获授“中国吉祥文化之乡”和“中国历史文化名城”称号，进一步彰显“康泰、富泰、祥泰”的文化特质。二是促进文明养成。以创建全国文明城市为抓手，深入开展美德善行六大系列行动，通过项目化推进、立体化传播、精品化提升，进一步壮大典型群体，放大典型效应，着力提升市民文明素养，引导崇尚品质，追求真善美，使市民广泛参与其中，文明素质明显提高，顺利通过“全国文明城市”复评。三是弘扬城市质量精神。坚持把质量文化融入城市精神内核，在全市广泛征集遴选城市“质量精神”表述语和标识，经专家评审，确定并发布具有浓郁泰州特色和强烈引领导向的泰州质量精神表述语——“祥泰之州 品质为尚”，以及直观形象的泰州质量精神图案标识。为扩大品质泰州的影响力和感召力，市委宣传部、市质监局、市主流媒体等多部门单位举办丰富多彩的活动，编辑《品质泰州》杂志，办好“品质泰州”微信公众号，编发质量读本，评选“名品”“名匠”“名企”，开展“品质家庭”评选，新年送品质年画进家入户，举办“品质泰州”质量夏令营，努力形成人人参与、人人尽力、人人享有的良好氛围。
4．致力打造新泰州特色品牌。一是将质量融入文化。引导重点骨干企业培育质量文化，发掘“老字号”的品牌价值和人文价值，努力打造更多的“百年老店”。二是将文化植入质量。大力发展以文化创意产业为龙头的文化经济，不断提升文化对经济的贡献份额。泰州生产的小提琴占到全世界小提琴产量的1/5，被誉为“中国小提琴之乡”。三是将品牌嵌入城市。在城市规划上，注重传承历史文化，保护城市肌理，建成老街、稻河古街区，着力构建“1+3+9”的城市结构体系，加快黄桥、溱潼、沙沟等中国历史文化名镇建设，加大特色小镇建设力度，提升城市发展质量。围绕市委、市政府提出建设“四个名城”、“四个关键突破”的目标，积极推动城市质量与城市文化的相互融合，着力打造 “品质泰州”、“泰州太美、顺风顺水”的城市品牌。
二、推进品质城市建设的思考
最近中央经济工作会议提出，新时代的基本特征是推动高质量发展。推动高质量发展，必须坚持质量第一，让品质成为主导城市发展的灵魂、推动城市发展的引擎，实现让城市更美好、让生活更幸福的根本目标。需要重点在以下方面探索实践、创新突破：
１．在建设内涵上融入“三对关系”。
一是传承和创新。城市的品质提升，应当是科学的、合理的、可持续发展的，既能够继承以往好的方面，又能够长期持续进行结构优化；既能够满足当代城市发展的现实需要，又能满足未来城市发展的资源需求。传承的要义在于认清道路，少走弯路。真正意义上的传承，应当包括城市发展历程中所有的有效经验和做法。创新的意义则在于谋划未来，跨越发展。一个可预期的发展的未来，必定要以创新为先决条件。只传承而不创新，要么过早老化，要么失去活力；只创新而不传承，要么迷失方向，要么丢失根本。在传承的基础上，创新往往是水到渠成；在创新的引导下，传承才能更好地继往开来。
二是包容和开放。城市不是一个封闭的系统，城市的发展注定了是一个吐故纳新的动态过程，而品质城市，其动态发展的过程就是一个不断包容和开放的过程。包容开放既是城市居民文明素质的重要表现，也是十分宝贵的城市品格。只有开放才能包容，只有包容才能合作，只有合作才能共生共荣。要形成新时代以质量为鲜明特征的供给侧新优势，走内涵型高质量发展道路，推动发展动力的转换和新一轮的产业转型升级。
三是扬长和补短。一座富有魅力的城市，既要看“颜值”，也要看“气质”，不能光靠“面子”，更要靠“里子”。只有“里子”做好了，城市才会真正有“面子”，有内涵品质型的靓丽颜值。要认清城市发展的长板和短板所在，做到家底清、方向明。强化忧患意识，坚持问题导向，发挥特色优势，借势发力，扬其所长，补其所短，真正起到“四两拨千斤”的良好效果。进入新时代，只有扬产业特色之长、青山绿水之长、创新驱动之长，补生态环境的短板、城市建设的短板、对外开放的短板、改善民生的短板，向推动城市创优、培育城市特色这个中心聚力，才能真正突出优势、创造优势，打造独一无二的城市品质。
２．在建设路径上实现“三个突破”。
一是在增强全社会质量自觉上求突破。必须在各层级牢固树立全面、全程、全员的质量观，把中央的新要求固化为质量意识、内化为质量自觉、转化为质量行动，真正让“质量第一”成为全民共识，让追求质量、崇尚卓越成为全社会的价值导向和时代精神。全面，就是要广泛开展质量提升、质量比对活动，引领带动经济、社会、文化、生态、民生、政府服务等更高层次、更多领域质量水平的不断提升。全程，就是要自觉将质量、将品质融入发展的全过程，让对质量、对品质的追求无处不在、无时不有，形成更有效的质量、品质传递链条，营造时时讲质量、处处讲品质的浓厚氛围。全员，就是要凝聚全社会的智慧和力量，形成整体合力，实现质量强市社会共建、品质生活全民共享。
二是在开展质量提升上求突破。要一个产业一个产业地抓，集中力量、集成资源、集聚要素，探索建立覆盖全产业链的系统性质量问题解决方案，致力打造品质高地，筑牢产业核心竞争力，推动产业发展扩总量、提均量，优含量、做减量。要一个领域一个领域地抓，以产品质量实现经济强，以工程质量实现效益好，以服务质量实现品质优，以环境质量实现城市美。要一个企业一个企业地抓，重点开展质量管理帮扶专项活动，引导企业踏质量之石、留质量之痕，全力以赴把产品做精做细，形成自己独有的比较优势，打造一批质量生命力强的“隐形冠军”和“小巨人”企业。要一个环节一个环节地抓，突出品质创新重点，扎实开展质量攻关，加快制定完善有利于品质创新的质量体系，进一步增强质量发展的活力。实施品牌提升工程，努力形成一批创新能力强、技术水平高、质量等次优的品牌产品和企业。厚植品质文化，大力弘扬脚踏实地、注重细节、精益求精、追求完美极致的“工匠精神”，不断增强质量发展的内生动力。要建好质量技术公共服务平台，推进检验检测机构建设向产业链和集聚区集中。
三是在提高推进组织程度上求突破。十九大报告提出“质量第一”的要求，就是要一把手抓、抓一把手。《中共中央国务院关于开展质量提升的指导意见》强调要加强党对质量工作的领导，按照“党委领导、政府主导、部门联合、企业主责、社会参与”的要求，构建权威统一的质量工作体制机制。实践证明，抓与不抓不一样，下不下气力抓更不一样；抓了就见效，下气力抓了就会大见成效。如何把“质量第一”落到实处，就是要坚持“一把手”讲质量、抓质量。否则，质量发展就会成为一句空话。
３．在建设考评上树立“三个视角”。
一是基于高质量发展的评价视角。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。必须坚持质量第一，淡化单一对GDP增长数量和速度的追求，全力提升以质量为核心要素的区域发展竞争力，全面提高人民群众的生活品质。
二是基于系统思维的评价视角。必须始终坚持全局视角、坚持综合平衡，通过对城市的全面分析、准确定位，错位发展产业经济，避免同质化竞争，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，破解有效供给不足，聚合高端要素，改善人居环境，实现经济平稳健康发展。
三是基于市民满意度的评价视角。只有以人民为中心，才能创造出好的城市品质；也只有好的城市品质，才能让人民更幸福。品质城市建设的落脚点应当是人的幸福感、满意度。要努力破除城市内部二元结构，积极扩大就业，提升社会保障水平，完善基本公共服务，改善生产生活环境，促进社会和谐稳定，使品质城市建设成果惠及广大人民群众，让人民生活更加美满幸福。
 
（作者系泰州市质监局局长）
 
 
 
新型城镇化考核评价亟待完善
南京卓远公司
 
党的十九大报告明确提出，我国正处于经济发展的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。新型城镇化是现代化经济体系建设的核心载体之一，为了全面深入推进新型城镇化建设，必须立足新起点、新高度、新常态，建立健全、完善加强城市发展考核评价制度，动态监测城市发展进程，更好地服务于新型城镇化的决策与管理。
一、推进现代化经济体系中的优势城市建设的必要性
现代化经济体系中的新型城镇化建设的终极目标应为：通过竞争与协同获取并保持城市优势，打造可持续发展的优势城市。与之相对应，建成与我国优势城市搭建相适应的城市优势发展综合评价指数也势在必行，应赋予其测量城市发展的“晴雨表”职能。但是优势城市的打造并不是一蹴而就的，首先必须与时俱进，在当前的经济形势与政策背景下，明确现代化经济体系与新型城镇化建设之间的关系与交汇，弄清二者的内涵与融合的必要性。
目前，我国新型城镇化建设已取得显著成效，城镇化率从1978年的17.92%提高到2016年的57.35%，年均提高1.04个百分点，城镇人口从1978年的1.72亿提高到2016年的7.93亿，净增6.21亿，年均增长1634.2万人，以我国657个城市人口均量120.7万人计，相当于每个月产生一个相当规模的城市。但与此同时，随之而来的问题也比较多，主要如：摊大饼式的扩张让各地争相建设超大规模城市，大拆大建，侵犯民众利益，且城市运营成本高昂，运作效率低，同质化严重，各级政府债台高筑，存在区域性金融风险隐患。
为何会产生这些问题？原因有三点，其一，城镇化进程的推进由政府主导，将造城当成是提高政绩的重要手段，缺乏市场力量的支持；其二，城镇化从根本上说应该是人的城镇化，要以人为本，而目前生活在城市的人难以从政府“摊大饼”、造大城中获益；其三，就是作为城市发展核心推动力的产业定位，存在类同式发展，盲目追求产业规模，而非产业效率与质量，且在城市与城市之间形成无序竞争、恶性循环。
对此，习近平总书记早已强调指出，“推进城镇化不是搞城乡一律化，城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。要遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜，突出特色，大胆创新，积极引导社会资本参与”。十九大现代化经济体系的提出，给予新型城镇化边界与内涵一个重要提示，主要强调“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”、“建设现代经济体系的着力点是实体经济”、“坚持以正确处理政府与市场关系为核心”这三点。基于以上分析，现代化经济体系与新型城镇化的融合边界主要体现在人、产业、政府与市场的关系三个层面。其中，人为新型城镇化发展的本质；产业为新型城镇化建设的着力点；政府与市场关系的厘清及职责权利的明确为新型城镇化发展的核心。
城市是一国经济增长的发动机，也是现代化经济体系构建得以发挥作用的重要载体，明确二者的内涵与外延，有利于我们更深入研究优势城市建设的理论模型，也有利于我们构建优势城市发展水平的“指挥棒”——综合评价指标。
二、“现代化经济体系”中的优势城市建设之理论内涵
每个城市的存在都有其必然性，城市优势即为其立足的根本。城市优势，是指一个城市相比于其他城市、或为了共同促进群体优势而占据的有利位置。基于此，结合现代化经济体系的内涵，我们从三个方面来谈城市优势：
一方面，城市优势的主题依然是新型城镇化建设的核心着力点产业。我们用产业来反映城市优势，并非忽视其他优势，而是将其他优势都集结到产业上来。另一方面，对于单个城市而言，城市优势的本质是竞争与协同优势。其中，竞争优势是指城市与城市之间的同业竞争优势；而协同优势是指城市服务于城市群及城乡整体竞争的协同优势。第三方面，城市优势的构成因素。正如国家竞争优势一样，城市优势并不是一个不可分解的“黑箱”，而是由各种相互关联的因素构成。我们认为，城市优势由三个基本要素和一个主体要素构成，其中，三个基本要素包括：生产要素（重点关注城市资源）、相关产业（重点关注产业集群）、产业市场；一个主体要素是政府与国有成分，它们通过对三个基本要素产生作用而形成城市优势。
 

 
图1 城市优势结构图
 
具有一定的优势是成为优势城市的必要条件，但仅仅形成城市优势是不够的，还取决于城市优势是否得到运用、累积，并在优势不可持续时得到有效的转换，形成相关联的其他优势。这是因为城市优势并不是一成不变的，城市优势具有时变性与相对性。随着社会的不断发展进步，我们生活的社会环境也在悄然发生变化，政治、经济、文化等各方面已不同以往，过去的城市优势可能已被消耗殆尽，也可能随着经济环境和政策的改变由优势变劣势。正是由于城市优势的这种不确定性，城市战略的制定应该立足长远，以可持续发展为目标，而城市在发展过程中应掌控自身优势，积极积累优势，并在关键时刻进行优势的转换，创造新的增长极，引领新一轮的城市发展。如具有煤炭资源先天优势的鄂尔多斯，在未有效转换优势时存在短暂的发展断层，目前其已重新认识优势、合理进行规划，走向优势转换之路。温州也是如此，发展动力既得益于民营企业的众多与开放，却也受制于其分散性，如何进行优势转换成为温州破解发展困境的首要难题。
 

 
图2 优势城市示意图
 
综上所述，优势城市构建的第一步是形成优势，进而运用优势、累积优势，为达到可持续发展目的还需转换优势，从而形成了优势城市的构建体系。同时，在构建优势城市的过程中，应大力发挥主体作用，形成良性循环。
三、现代化经济体系中的优势城市建设指数评价
基于优势城市理论内涵的理解，以及“现代化经济体系”中新型城镇化建设要求，以新常态、新发展理念为指导，设立综合评价指标，包括城市“以人为本”促进指数、城市产业核心拉动指数、城市主体引导指数三个方面。通过综合指标的持续跟进，反映各地城市优势的不断变迁，探究城市发展的根本规律。
第一，城市“以人为本”促进指数。发展城镇要依靠人，也是为了人，城镇化所有一切都应当围绕人的城镇化展开。“以人为本”的城镇化主要体现在良好的居住和空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境、清洁高效的生产环境。这里值得注意的是，以民为本是目的，促进人的自由而全面的发展，也是手段，提高人口素质和收入水平，改善了要素供给，也扩大了要素供给，扩大了消费需求，有利于城乡两方面可持续发展。
第二，城市产业核心拉动指数。产业是城市的优势，也是构建现代化经济体系的核心着力点。城市产业的发展主要体现在产业规模的提升、产业结构的变动、产业要素的集中度、产业能源利用效率的提升等几个层面。这里值得注意的是，城市优势的累积、转换也主要体现在产业的变迁上，当全球经济局势、经济政策发生改变时，产业也必需相应变化，否则将难以为继，甚至由盛而衰。其综合评价指标，主要体现在时间的变化与产业核心拉动指数的变动上。
第三，城市主体引导指数。政府因负有领导管理责任，国有公司是国民经济主体部分，对“优势城市”的构建都起到了重要作用，它们虽不以构建优势城市为目标，但却在实现履行职能、实现目标过程中促进了优势城市的构建。城市主体的引导主要体现在各地政府之间的统筹协调能力、政府与市场主体关系的厘清、政府及国有资本运营主体效率的提升、政府及国有主体信用体系的构建等层面。
当然，上述三个层面的指标仅反映现代化经济体系中新型城镇化建设的某个方面，全面考核评价新型城镇化建设还需建立综合评价指标。在测算过程中，要注意综合指标评价工具模型选择的适用性，比如：是选择简单的加权平均数，还是采用复杂的系统动力学模式（还要注意指标权重的确定）；是采用层次分析法、主成分分析法，还是专家评价法。
此外，还有一些问题值得深入探讨，比如：优势城市综合指标中产业核心拉动指数中要如何依据城市的特性来筛选具体产业并对其设置标准进行测评，像新型工业化、信息化与农业现代化等；优势城市综合指标中城市主体引导指数中城市主体的行为及数据的可获取之间要如何平衡；区域发展新的增长极城市群内部的协调与融合态势，又要如何通过指数辐射到单体城市的发展上。
 
附录：城镇化发展研究成果
1. 《优势城市—城镇化浪潮中的突围》（2017）书籍，提出并解释了“优势城市”这一核心理论，通过对西安、南京、深圳三个城市案例的重点剖析，阐释了如何将城市优势通过形成、运用、积累与转换四个阶段使城市本身成为优势城市。该书的核心理念正是为城市发展创新提供理论支撑。
2. 《“优势城市”助力打造“两聚一高”新江苏发展理念》论文，获得江苏省社科界第十一届学术大会学会专场二等奖。
3. 卓远系列内刊，如《新型城镇化背景下地方政府投融资体系创新》（卓远视界17期）；《特色小镇在中国》（卓远视界44期）；《新型城镇化下的中小城市投融资体制创新研究》（卓远报告24期）。
 
 
                                                          
报：省委省政府领导；省委省政府办公厅、研究室。
送：省主管及相关部门，有关方面。
 发：本院各领导，各成员单位。                               
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